En Canarias no se dan las condiciones para la fusión de municipios. Así lo afirma el geógrafo Santiago Hernández, especialista en Ordenación del Territorio, aunque opina que es un modelo sobre el que reflexionar por los favorables efectos que generan en los mecanismos de planificación y de gestión del territorio.
¿Cómo valora la fusión de Don Benito y Villanueva de la Serena en Badajoz?
Es un acontecimiento excepcional, no suele ser muy común la fusión de los municipios. Así como las separaciones son más frecuentes, las fusiones suelen ser más difíciles por cuestiones de poder, de estrategia política de querer administrar un territorio específico, y por múltiples cuestiones, incluso de índole económica y de dinámica del territorio. Las fusiones son muy poco comunes, y de hecho la anterior a la que han protagonizado Villanueva de la Serena y Don Benito fue en 2013 en La Coruña.
¿Qué tiene de singular este caso de Extremadura?
Su dimensión. En la escala de Canarias, Don Benito y Villanueva son dos municipios medianos, con un importante volumen de población que, por si solos, justifican que funcionen de manera independiente. En esta ocasión, por una estrategia de gobernanza común, de aprovechar los servicios, las dotaciones, las infraestructuras de comunicación, de aprovechar los programas de financiación económica del Estado, de la Unión Europea, de la propia comunidad extremeña, han seleccionado la opción de unir sus destinos, porque a fin de cuentas son dos ayuntamientos que se van a convertir en uno. Va a haber un reparto de poderes, de responsabilidad en la gestión, y habrá que esperar a ver si eso no genera conflicto cuando se materialice, porque ahora lo que ha habido es una consulta vinculante de los residentes en ambos municipios. A parir de aquí deben pasar por un proceso administrativo en los respectivos ayuntamientos, en la Junta de Extremadura y por parte del Gobierno estatal. Hablamos de cinco o seis años hasta que eso se fragüe en un ayuntamiento real, con su gobierno municipal conjunto. Incluso en el nombre es esperable algún debate. La sorpresa es esa, son municipios grandes, que podrían desarrollarse autónomamente.
«Ese espíritu de desarrollo conjunto puede ser la solución a muchos problemas socioeconómicos»
¿Cuáles son las ventajas de este modelo de fusión?
Las oportunidades actuales en materia de financiación económica, de obtener recursos, de disponer en sus territorios de dotaciones educativas, sanitarias, de gestión del territorio, de gestión de servicios que puedan ser comunes, y eso lo hace mucho menos costoso. Y luego, para la administración superior, para la Unión Europea y los distintos ministerios, es más justificado dar financiación a municipios con mayor volumen de población, y en este caso de Don Benito y Villanueva de la Serena alcanzamos los 63.000 habitantes, hay pocos municipios en Canarias que tengan ese volumen. De hecho, ahora se está desarrollando el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que se basa en múltiples convocatorias de ayuda para temas estratégicos -transición ecológica y energética, mejor regeneración de los barrios, mejora de las infraestructuras, movilidad…-, donde siempre hay un criterio de selección que se basa en que, mientras más población tengas, mejor. Todo eso suma, en el escenario de 2022, en motivaciones que llevan a pensar en la conveniencia de unir municipios por un desarrollo común.
¿Existe una estrategia gubernamental para promover la fusión de municipios?
Hay una dinámica en este sentido porque se ha demostrado, desde hace varias décadas, que en España hay muchísimos municipios, y sobre todo, muchísimos municipios que no son sostenibles desde el punto de vista económico, de atención a su población, de disponibilidad de recursos... Hay municipios con 300 o 500 habitantes, muy pocos para gestionar con un órgano de gobierno llamado ayuntamiento. Esta última fusión puede abrir, por lo menos, ese capítulo de reflexionar, sobre todo para ir alineados con muchos países de Europa, que han hecho programas gubernamentales para simplificar su red de municipios. En Suecia han descendido en las últimas dos décadas hasta un 25% los municipios que tenían en los años 80, y Alemania está en esa línea. Pero la cuestión no es que sean más o menos municipios, sino que tengan recursos y la posibilidad de gestionarse de forma autónoma. El gobierno de Rajoy tenía un programa en esa línea, que al final no fraguó, pero un poco demuestra esa inercia en la que estamos que hace que esto sea una oportunidad, no en vano, cuando se culmine el procedimiento administrativo, se generará un ayuntamiento que pasa a ser el tercero en Extremadura, con lo cual, ambos municipios, con el nombre que vayan a tener, superarán a ciudades históricas como Mérida.
¿Tiene alguna debilidad este modelo de fusión?
La debilidad va a estar en el grado de aceptación de la población hacia esa unión, aunque eso se supone que se solventa en el proceso social de decir vamos a unirnos. Puede darse el caso de que, por razones históricas, culturales, de relaciones tiempo atrás entre un municipio y otro, haya conflictos de distinta índole entre municipios, entre los propios vecinos, y eso puede llevar a situaciones, donde la unión no sea un ecosistema sano, no sea viable. Todo va a depender de esas razones culturales, de buenas relaciones, de acercamiento, de tener una estrategia común de desarrollo sostenible y futuro de los servicios.
«En Lanzarote, Fuerteventura y cumbres del resto de islas, hay condiciones para la conveniencia de una fusión»
¿Se contempla en Canarias este modelo de fusión municipal?
El territorio y la herencia histórica de los municipios canarios dificultan la fusión. La propia caracterización del territorio insular, muy accidentado, donde a pocos metros pasamos de una zona costera a una de cumbre, de un área agrícola a una urbana, todo eso tiene detrás una herencia cultural importante. Cada municipio tiene su vida, su desarrollo, su cultura, su puesta en común como residentes municipales, y por ello, es poco probable que se de una situación de este tipo. Además, en Canarias tenemos otra particularidad, y es que uno de los planteamientos teóricos que se da para la fusión de los municipios es la media de residentes en cada uno. En Extremadura, Castilla y León, Castilla La Mancha ahora se habla mucho del vacío demográfico, hay medias de municipios inferiores a mil habitantes. Pero aquí no se da ese fenómeno, en la provincia de Las Palmas la media, quitando los municipios de más de cien mil habitantes como el de Las Palmas de Gran Canaria, el resto están en torno a los 14.000 de media, y en la provincia de Santa Cruz de Tenerife están en torno a los 11.000 habitantes. Eso es una motivación teórica que hace más difícil un proceso de fusión.
¿Qué circunstancias deberían darse para la unión de municipios en las Islas?
Tendrían que generarse figuras de planificación estratégicas, de planificación territorial, que hagan una puesta en común en materia económica, de crecimiento de la población, de tratamiento de las zonas con mayor envejecimiento, en materia de donde van las dotaciones, las infraestructuras, para que haya un aprovechamiento común, y eso es muy complicado de ver ahora mismo en Canarias. Es más previsible o conveniente que determinados municipios en la zona cumbrera, en las zonas menos pobladas, se fusionen con otros que puedan interactuar de manera común. En municipios de Fuerteventura, Lanzarote y de las cumbres del resto de las islas, se dan circunstancias que convendrían quizás fusionar, -económicas, de viabilidad, de sostenibilidad de las dotaciones, de mejor asistencia de la población-, pero es una posibilidad teórica, la posibilidad real de la cultura, de la historia que tienen esos municipios lo hace mucho más complicado. La fusión entre municipios no aparece de la nada, de hecho de esta última se viene hablando desde hace 20 años y ha pasado ahora. En Canarias no lo veo.
¿Lo recomendaría?
Pienso que la fusión de los municipios es un tema sobre el que reflexionar por los favorables efectos que generan en los mecanismos de planificación y de gestión del territorio. Es compartir dotaciones, servicios, infraestructuras de transporte, compartir estrategias o gobernanzas comunes... Es un espíritu de desarrollo conjunto que puede ser la solución a muchos de los problemas sociales y económicos que tiene ahora Canarias. Pero es algo sobre lo que hay que reflexionar porque, insisto, hay un razonamiento cultural, histórico, de identidad de la gente, que hay que tratar con mucho esmero y respeto. Pero es un tema de debate muy interesante sobre la organización territorial que podría aplicarse en Canarias.
¿Es más común en las Islas la separación de municipios, como en su día pasó con Teror y Valleseco?
Si, es lo más frecuente en Canarias. Tenemos el caso más reciente de El Pinar en El Hierro, que por circunstancias históricas, de cansancio de una parte de la población ante la poca atención de la cabecera que en este caso era Valverde, se produce una situación durante años que acaba derivando en la separación. El caso de Teror y Valleseco, quizás sea distinto, en el sentido de que territorialmente hay muchas diferencias. Valleseco está más en las medianías altas, tiene su estrategia de desarrollo y problemas propios de las medianías altas; mientras que Teror está más de cabecera comarcal en esas medianías media-bajas. Ambas poblaciones se sienten identificadas con sus respectivos territorios. Valleseco es quizás el municipio que ha perdido más población durante el siglo XXI, pero se ha mantenido vivo, ahora es de los pocos de Canarias que está tramitando un plan general de ordenación, y es uno de los tres municipios canarios seleccionado por el Ministerio de Movilidad y Agenda Urbana para desarrollar sus planes de acción, para implementar esa estrategia nacional.
¿Podrían ser las mancomunidades el modelo de fusión adoptado en Canarias?
En la teoría si, pero en como está programada en la realidad de Canarias, a mi me costaría entenderlo, porque estamos hablando de que las mancomunidades canarias albergan a muchos municipios. Es muy complejo que la mancomunidad se convierta en un ayuntamiento, o en una figura administrativa porque es un ente coordinador, de estrategias comunes de un grupo de municipios.
¿No tienen en la práctica las mancomunidades, los mismos beneficios que una fusión entre municipios?
No, porque la creación de un ayuntamiento, un gobierno conjunto que las respectivas poblaciones tendrán que elegir en su momento, sería una fusión jurídica. La mancomunidad tiene una vocación más coordinadora, más estratega, de ayudar a los respectivos municipios, pero luego cada uno va por separado, con sus propios desarrollos administrativos como ayuntamientos.
¿Existen otras alternativas que faciliten la gestión de servicios comunes en aquellos municipios menos sostenibles?
Quizás en Canarias, por la complejidad de la función administrativa que ha venido surgiendo en los últimos diez o quince años al calor del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, funcionaría mejor las agrupaciones funcionales de municipios. Es una figura muy interesante, aún por explorar, que viene un poco a resolver determinados problemas que tienen por separado de manera conjunta, desde el envejecimiento de la población, servicios de educación, de sanidad, ocio, dotaciones de distinta índole que puedan ser de aprovechamiento común, gestión de residuos, del medio ambiente… Es una figura que permitiría, mediante un convenio de un consorcio, esa posibilidad, creando una entidad de gestión común en este sentido. No obstante, es un elemento que en cualquier momento puede desaparecer. En el caso de surgir cualquier problema, una parte que no quiere seguir rompe el convenio y desaparece, no tiene la vocación definitiva de crear un ayuntamiento, una institución que no es fácil hacer desaparecer. Pero este sería el escenario más adecuado en Canarias, continuar como está y resolver por parte de los respectivo cabildos soluciones a nivel de comarcas o que los propios ayuntamientos se unan en agrupaciones funcionales y que ninguno pierda su respectiva autonomía, pero que por el contrario generen un desarrollo común que vendría a ser el objeto teórico de las mancomunidades. Lo que pasa es que la mancomunidad se ha convertido en entes con muchos municipios, mucha diversidad, y eso es muy difícil ponerlo en común.
«En Canarias funcionaría mejor las agrupaciones funcionales de municipios, figura aún por explorar»
¿Qué impacto pueden tener las fusiones o separaciones en el territorio, en el paisaje?
Eso depende del grado de aceptación que tiene esa fusión o separación en los residentes y en los agentes económicos que operan en cada uno de esos municipios. Si hay un grado de aceptación como el que se ha dado en Don Benito y Villanueva, el impacto siempre va a ser favorable, con un desarrollo estratégico común. En un municipio donde habían mil empresas ahora van a haber cuatro mil, porque la suma genera sinergias en la actividad económica, en los servicios, y hace que todo sea más positivo. Además, los servicios van a tener un coste inferior, el hecho de compartirlos redunda en un menor coste que se puede destinar a otras estrategias, medioambientales, etc. En definitiva, impacto negativo no veo ninguno, porque hay un marco legal que protege la biodiversidad, los espacios naturales, el medio ambiente, el desarrollo agrícola, el patrimonio histórico, y aquellos procesos que se puedan generar por ese nuevo ayuntamiento están protegidos por ese marco legal. Previsiblemente no va a haber una situación que genere un mayor desarrollo urbano.
