El sábado 2 de mayo el periódico El Mundo publicaba un artículo del periodista Manuel Arias Maldonado en el que se señalaba "a la oposición no le corresponde gobernar ". Ese mismo día, y con motivo de la intervención ya rutinaria y sabatina del presidente del Gobierno, los medios de comunicación recogían manifestaciones de este en el sentido de que "no había un plan B al estado de alarma". Hago referencia a estas dos afirmaciones, en cierta manera complementarias, para poner de manifiesto una cuestión que surge como consecuencia de una nueva prórroga, en este caso la cuarta, solicitada por el Gobierno en relación con el estado de alarma decretado el pasado 14 de marzo. El estado de alarma, hasta mediados de marzo, era una figura prácticamente irreconocible no ya en el lenguaje periodístico sino incluso en el ámbito jurídico -sólo teníamos como antecedentes de su aplicación en la ya famosa huelga de controladores aéreos y que dio al pronunciamiento del tribunal constitucional mediante la sentencia 83/2016, cuyo contenido proporciona elementos de certidumbre ante múltiples dudas que surgen de la misma y entre ellas la cuestión que abordamos de inmediato-.
Desde que se decretó el estado de alarma, y sobre todo con motivo de las autorizaciones para las sucesivas prórrogas, se han ido abriendo múltiples debates en torno al contenido, extensión y ámbito de las mismas. No han faltado los debates en torno a si el instrumento del estado alarma era el adecuado, en la medida en que la restricción de derechos se insertaba en el ámbito del estado de excepción. En ese debate autores de reconocido prestigio como Muñoz Machado ponía el énfasis en una cierta esterilidad del mismo situándolo en un plano formal o si se quiere procedimental -sin embargo no cabe desconocer la posible incidencia que la viabilidad jurídica de una u otra figura pueda tener en relación con los actos y disposiciones dictadas al amparo de la misma-, pero sin haberse apagado las voces sobre dicho debate se alza una cuestión que presenta mayor e inmediata relevancia jurídica, como es la inminente solicitud de autorización para una cuarta prórroga y las manifestaciones que tanto los partidos políticos de la oposición como algunos de los que han apoyado al Gobierno han efectuado sobre la voluntad de votar en contra, o cuanto menos abstenerse, en relación con dicha autorización de prórroga. Es en ese contexto donde se sitúa las frases referidas al comienzo del presente artículo, y que en el debate político se trasladan a focalizar la responsabilidad bien en el Gobierno (o yo o el caos, que parece derivarse del planteamiento del presidente del Gobierno) bien en la oposición (como si nada tuviera que decir ni hacer en relación con el contenido del estado de alarma) para otorgar o no dicha autorización de prórroga, y todo ello partiendo de una equivocada concepción sobre la señalada autorización, ya que se viene entendiendo que esta no es más que un acto reglado del Congreso de los Diputados dirigido a controlar la actuación del Gobierno, dicho de otro modo parece conformarse como una propuesta gubernamental sobre la que se pronuncia el Congreso de los Diputados admitiendo o rechazando aquélla pero con un pronunciamiento de totalidad. Nada más alejado de la realidad.
El adecuado enfoque de esta tesitura conduce a precisar el sentido de la petición que formula el Gobierno y, lo más importante, de la autorización que en su caso otorgue el Congreso de los Diputados. En tal sentido, las previsiones establecidas por la ley orgánica del estado de alarma, lo dispuesto en los artículos 162 a 164 del reglamento del Congreso, y especialmente la doctrina emanada del tribunal constitucional con motivo de la ya reseñada sentencia de 28 de abril de 2016 permite vislumbrar cuál es el escenario en el que nos movemos, pero sobre todo define a quien compete la responsabilidad sobre la prórroga y lo más importante su contenido.
A este respecto debe señalarse en primer término que tal autorización no se agota simple y llanamente en examinar y aceptar o rechazar la propuesta que formula el Gobierno, mas al contrario, el propio reglamento del Congreso regula la tramitación de la señalada autorización de prórroga estableciendo en el apartado 3 del artículo 162 "Los Grupos Parlamentarios podrán presentar propuestas sobre el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga, hasta dos horas antes del comienzo de la sesión en que haya de debatirse la concesión de la autorización solicitada". Por tanto, serán los propios grupos parlamentarios los que tengan la obligación de establecer y fijar alternativas al contenido que regule el estado de alarma prorrogado. Por cuanto, aun a pesar del empleo del concepto de prórroga, ello no supone la simple prolongación en el tiempo de lo ya existente, sino que el Congreso de los Diputados es al que compete única y exclusivamente definir ese estado de alarma durante el tiempo que se prorroga. No se trata por tanto de una actividad del Congreso enmarcada en un acto de control del Gobierno, sino que se ejercita una potestad normativa con rango de ley. En tal sentido el Tribunal Constitucional en la reseñada sentencia, en su fundamento jurídico 7, pone de manifiesto como el decreto originario del estado de alarma es una competencia exclusiva del Gobierno, sin embargo tal competencia cesa en el momento de la prórroga (cualesquiera de ellas) por cuanto en ese momento interviene el Congreso de los Diputados que ejercita una función de carácter normativa y que además tiene el rango de ley, lo que hace que su control única y exclusivamente corresponda al tribunal constitucional. En tal sentido en el fundamento jurídico 9 se señala: "La aplicación de la doctrina constitucional reseñada llevó al Tribunal a concluir que "[...] el acto de autorización parlamentaria de la prórroga del estado de alarma o el de la declaración y prórroga del de excepción, que no son meros actos de carácter autorizatorio, pues tienen un contenido normativo o regulador (ya en cuanto hacen suyos el alcance, condiciones y términos del estado de alarma o de excepción fijados o solicitados por el Gobierno, ya en cuanto la propia Cámara directamente los establece o introduce modificaciones en los propuestos), así como el acto parlamentario de declaración del estado de sitio son, todos ellos, decisiones con rango o valor de ley, expresión del ejercicio de una competencia constitucionalmente confiada a la Cámara Baja exart. 116 CE en aras de la protección, en los respectivos estados de emergencia, de los derechos y libertades de los ciudadanos (en similar sentido, ATC 114/1991, de 11 de abril, FJ 3)".
Es al Congreso de los Diputados y no el Gobierno a quien compete tanto la procedencia como la definición del estado de alarma en el período de prórroga de este. Por tanto será el Congreso de los Diputados y en definitiva todo y cada uno de sus miembros como representantes de la soberanía popular los que deban pronunciarse sobre el mantenimiento de los presupuestos que dieron lugar a la originaria declaración de estado de alarma como a la definición del ámbito y extensión del señalado estado. Y lo hacen a través de los mecanismos que proporciona la reglamentación del Congreso de los Diputados, exigiendo el esfuerzo y diálogo necesario a los efectos de definir si en efecto continúan dándose los presupuestos determinantes de dicha declaración -de la lectura del decreto de 14 de marzo lo sitúa en el peligro de contagio y colapso sanitario-, Una vez más la solución tiene que pasar por el conocimiento científico y la precaución en las medidas a adoptar.
En un estadio ulterior, la definición de lo que deba ser el contenido de dicho estado de alarma, adquiriendo importancia quien deba gestionarla ya que no son pocas las voces que vienen criticando la perpetuación de la centralización instaurada con motivo del decreto original del estado de alarma, y es que la propia Ley Orgánica 4/1981 en su artículo séptimo y después de declarar que la autoridad competente será el Gobierno, igualmente señala la posibilidad de que por delegación de este lo sea el presidente de la comunidad autónoma, bien es cierto que el referido precepto está pensado para supuestos que afecten a todo o parte de una comunidad autónoma pero en ningún caso puede resultar impeditivo, - interpretación conforme a la realidad social (artículo tres del código civil)- para la reseñada delegación en los presidentes autonómicos.
Ello igualmente enlaza con el propio ámbito territorial aplicable al estado de alarma y la posibilidad de proyectar diferente contenido en atención a la situación que concurra en cada una de las comunidades autónomas, máxime cuando se puede establecer mecanismos que eviten la interrelación entre ellas -de hecho el denominado plan de desescalada limita la relación interprovincial-.
En definitiva, desde una óptica política pero también jurídica serán los grupos políticos con representación parlamentaria (en el Congreso de los Diputados) los que deban aunar esfuerzos y retratarse en las diferentes propuestas- desde la admisibilidad de continuar con estados de alarma a la definición de su contenido y así podremos los españoles conocer y exigir responsabilidades por lo que a cada uno le corresponde.
Es cierto que al final el mensaje expuesto concluiría en una suerte de buenismo al apostarlo todo al diálogo y consenso, sin desconocer que ni uno ni otro parecen estar presentes en el actual debate político. Y llegados a este punto no faltan quienes invocan soluciones alternativas precisamente al resultado de esa falta de consenso, y así señalan que el caos sugerido por el presidente del Gobierno no es tal, ya que existen en nuestra normativa alternativas al estado de alarma que permiten cumplimentar y atender una situación como la que se vive. Como diría Eugenio D'ors los experimentos con gaseosa. Y es que con el panorama sanitario que se está viviendo, resulta cuanto menos imprudente invocar legislaciones como la Ley 14/1986 (General de Sanidad) y la ley de salud pública como presupuestos normativos habilitantes para adoptar medidas equivalentes a las que se integran en el estado de alarma y las disposiciones dictadas con el apoyo de este. En tal sentido cabe recordar que tanto las previsiones de los artículos 26 y 28 de la señalada Ley General de Sanidad, como las competencias atribuidas a la autoridad sanitaria en los artículos 52 y siguientes de la Ley de Salud Pública, si bien podrían aplicar medidas de carácter restrictivas en atención a circunstancias extraordinarias con riesgo para la salud (suspensión del ejercicio de actividades, cierre de empresas, intervención de medios personales y materiales entre otras) se configuran con un carácter puntual y singular y no con la nota de generalidad (tanto territorial como personal) que requiere el combate contra el coronavirus. Pero lo más relevante, en esa lucha el aspecto relativo a la limitación de la circulación de personas -en cuanto derecho fundamental- no puede encontrar anclaje en una ley que como hemos dicho nace con una vocación de atenimiento puntual y singular más cuando la exigible limitación de circulación debe proyectarse con una vocación de generalidad a toda la ciudadanía -o al menos a la de una parte muy significativa del territorio nacional-.
Por tanto, y a modo de corolario, definidas las competencias y responsabilidades sobre el estado de alarma, es el momento del Congreso de los Diputados y de todos y cada uno de sus representantes, de tal modo que será por decisiones como las que deban de adoptar por las que el pueblo español deba juzgarlos.
Abogado del Estado en excedencia
