La demora en el otorgamiento de las licencias necesarias para realizar obras o actividades económicas constituye un serio motivo de preocupación. Todos conocemos supuestos escandalosos, en los que obras importantes (o actividades de mínima relevancia, que de todo hay) están paralizadas durante demasiado tiempo a la espera de la correspondiente licencia, que no es concedida ni denegada.
Actualmente las licencias no son discrecionales, sino que la Administración debe otorgarlas si comprueba que el proyecto presentado por el solicitante cumple todos los requisitos previamente establecidos en leyes y reglamentos. De hecho, el solicitante podría acudir a los tribunales, y éstos, si se demuestra que cumple esos requisitos, pueden condenar a la Administración a darle la licencia (y a veces lo hacen). Pero se trata de un remedio lento y caro, que no es una verdadera solución al problema, y que sólo suele utilizarse en aquellos casos en que no se trata de una simple demora, sino que la Administración deniega la licencia.
Es imprescindible revisar las leyes y los reglamentos (también estatales, pero sobre todo autonómicos, así como las ordenanzas municipales) para ver si pueden realmente están justificados todos esos requisitos que hay que comprobar antes de otorgar la licencia. Una poda periódica del sistema jurídico es imprescindible, así como una revisión de la aplicación práctica de sus normas.
También es fundamental que haya transparencia y claridad sobre esas normas y requisitos. Algo tan sencillo como publicar la "plantilla" que siguen los funcionarios al emitir su informe, e incluso incorporarla a una aplicación informática, para que los técnicos puedan utilizarla al preparar sus proyectos y solicitudes, ha sido aplicado con éxito en algunos Ayuntamientos.
El siguiente paso es decidir si resulta realmente imprescindible que la Administración compruebe ese cumplimiento de los requisitos legales antes de que comience la obra o la actividad, o es suficiente una comprobación posterior, que no obligue al ciudadano o a la empresa a esperar. En este último caso, el ciudadano "avisa" a la Administración de su intención de llevar a cabo la obra o actividad (con una declaración responsable o una comunicación), y puede iniciarla sin esperar a la licencia, aunque sometido, eso sí, a la posibilidad de control posterior.
En este sentido, el control preventivo en forma de licencia, aunque supone un retraso en el inicio de la obra o de la actividad (retraso que no debería ser grande), también es una especie de "seguro" para el ciudadano o la empresa, porque es un visto bueno de la Administración que impide que ésta, a posteriori, paralice la obra o la actividad por considerarla ilegal. Además, si un tercero no está de acuerdo, y presenta recurso, la Administración tendrá que ponerse del lado de la empresa, defendiendo la legalidad de la licencia que ha concedido. Y, si, en el peor de los casos, los tribunales anulan la licencia por considerarla ilegal, la Administración tendrá que indemnizar al ciudadano por los daños y perjuicios sufridos, puesto que fue ella, al otorgarla la licencia, la que le "animó" a emprender la obra o actividad. Por tanto, la supresión de licencias, que es, obviamente, uno de los remedios disponibles para evitar los inconvenientes de su demora, puede ser aconsejable para actividades que no suponen una gran inversión (sobre todo, las que no suponen ejecución de obras, o sólo obras menores), pero en cambio sería un regalo envenenado si se aplicase a obras de mayor enjundia, puesto que el particular pasaría a estar sometido, durante años, a la "espada de Damocles" de que la Administración le diga que lo construido es ilegal o de que los tribunales lo hagan a petición de un tercero, y en ese caso ni siquiera existiría el consuelo de la indemnización, porque, como la Administración no otorgó licencia, no es responsable del desaguisado.
El silencio administrativo "positivo" es otro remedio aparentemente fácil y expeditivo, y consiste en que, si la Administración no responde a la solicitud de licencia en el plazo establecido (para otorgarla o para denegarla), la licencia se entiende concedida "por silencio administrativo", y esa licencia "presunta" tiene la misma fuerza que una licencia expresa, y vincula a la Administración. El silencio positivo es una bofetada a la Administración en la cara de los ciudadanos, puesto que permite que se ejecuten obras o se realicen actividades que incumplen normas que tratan de proteger el paisaje, el medio ambiente, la seguridad de consumidores o de trabajadores, etc. Hace décadas, cuando el silencio positivo se aplicaba a las licencias de obra, llegaron a construirse edificios e incluso urbanizaciones enteras "por silencio administrativo", es decir, sin que el Ayuntamiento concediera licencia, e incluso con plena conciencia de que la licencia debería haber sido denegada. ¿Quién sale perjudicado? ¿El Ayuntamiento, o los ciudadanos que se ven obligados a soportar un edificio que atenta contra el paisaje y que incumple abiertamente las normas que ellos se ven obligados a respetar? El silencio positivo es una invitación a la corrupción, porque ni siquiera es necesario otorgar una licencia ilegal, sino que basta "dejar un expediente en el cajón" para que se cumpla el plazo de silencio y se obtenga la licencia por silencio positivo. En todo caso, ahora la legislación del Estado ha reducido mucho el posible alcance del silencio positivo, descartándolo, por ejemplo, en todas las obras de edificación de nueva planta y en las actividades que puedan ser perjudiciales para el medio ambiente.
Al final hay una regla sencilla: si una actividad puede tener repercusiones importantes (ambientales, paisajísticas, de seguridad), no podemos aceptar el silencio positivo, porque supone el riesgo de que se realice la actividad aunque sea ilegal. Y, si no tiene repercusiones importantes, puede que la solución sea, directamente, eliminar la licencia y sustituirla por una declaración responsable o una comunicación.
Lo que resulta verdaderamente imprescindible es que los servicios administrativos encargados de otorgar y denegar licencias tengan una dotación de personal y de medios materiales adecuada y además estén bien organizados y supervisados para que funcionen correctamente. Ahorrar en personal suele ser miope y cortoplacista, si conlleva retrasos en inversiones y en creación de puestos de trabajo. Es imprescindible además una labor de gestión y de organización que exige una adecuada compenetración entre los responsables políticos y los empleados públicos, que es una de las marcas de la buena gestión.
Administraciones de distinto signo político (Madrid y Valencia, entre otras) ham ensayado la utilización de "entidades colaboradoras urbanísticas", como se viene haciendo, por ejemplo, en la industria, el medio ambiente, las ITV o los certificados energéticos de los edificios. Se trata de que sea una empresa (previamente acreditada por la Administración) o un técnico (actuando, en algunos casos, a través de su colegio profesional) quien compruebe el cumplimiento de los requisitos.
Dependiendo de lo que diga la legislación autonómica, ese informe puede permitir directamente el inicio de la actividad o puede facilitar el otorgamiento de la licencia, limitándose la Administración a una revisión básica. El informe privado nunca vincula a la Administración, que puede paralizar la actividad si considera que ésta no cumple los requisitos, aunque será poco frecuente porque la entidad colaboradora es la primera interesada en que no suceda. Para evitar el riesgo de conflicto de intereses (es decir, que la entidad colaboradora tienda a dar de paso las solicitudes de sus clientes, aunque no cumplan los requisitos), se establece un régimen de responsabilidad civil y de sanciones severo. Quien no quiera contratar a una entidad colaboradora, puede seguir utilizando la vía tradicional, en la que es un funcionario el que emite el informe previo a la licencia.
Las administraciones son responsables de los daños y perjuicios que sean consecuencia de su mal funcionamiento, y aquí se incluye también la demora en el otorgamiento de licencias (o la denegación de una licencia cuando después los tribunales dicen que tendría que haberse concedido). Precisamente hay un auto muy reciente del Tribunal Supremo, de 6 de marzo de 2020, que se admite un recurso de casación para que el Tribunal se pronuncie y cree doctrina sobre "los supuestos en que procede la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños derivados de la demora o denegación injusti?cada de una licencia urbanística".
Es un mecanismo importante que debe actuar como acicate para los Ayuntamientos, aunque seguramente los mejores resultados llegarán por otras vías, incluidas las que se han ido enumerando. La reactivación económica después del estado de alarma exigirá aprovechar e impulsar todas las iniciativas, evitando demoras injustificadas. Sin duda es un buen reto para nuestras instituciones y para los empleados públicos con ganas de ofrecer una gestión de calidad.
