La ponencia del TC sobre la amnistía: "No responde a capricho o mero voluntarismo"

El Tribunal Constitucional pretende dar un espaldarazo de tal calibre a la ley que la propuesta de resolución de la vicepresidenta, Inmaculada Montalbán, afirma que "la justificación es clara y está muy alejada de moverse en meras referencias generales imprecisas como sostiene el Senado", puesto que las "explicaciones" del legislador, relativas a la necesidad de acabar con el conflicto catalán, "resultan razonables" y "no responden a capricho o mero voluntarismo". Por si había alguna duda, la ponencia de 191 páginas, justifica la promulgación de una ley tan excepcional en que "el 'procés' ha supuesto una de las mayores crisis que ha tenido que enfrentar nuestra democracia constitucional, tanto desde la perspectiva social como institucional".

El texto, al que ha tenido acceso EL PERIÓDICO, se remite a la propia doctrina del TC para recordar que "no corresponde al tribunal inmiscuirse" en si la decisión del legislador de hacer una ley de amnistía era la mejor solución entre las posibles para zanjar la separación abierta con el 'procés' entre Catalunya y el resto de España, sino "determinar si era irrazonable o carente de toda justificación". Las razones políticas esgrimidas por los recurrentes quedan fuera de su análisis, porque pertenecen al "campo de actuación en que han de moverse las distintas opciones políticas, dentro del marco de la Constitución, como corresponde al pluralismo político".

Recuerda que solo se ha pronunciado sobre amnistías en dos ocasiones: en 1983, cuando enjuició un supuesto en el que recurrían militares que se mantuvieron fieles a la República, y en 1986 sobre la del 77. Las tres sentencias coinciden en el "carácter excepcional y complejo, así como en las diferencias" que la amnistía "presenta respecto del indulto" y, más aún del general, vetado expresamente en la carta magna. En esta futura sentencia, el TC se permite aclarar puntos sobre en los que en su momento surgieron dudas, como su cabida en un sistema democrático: "El legislador puede hacer todo lo que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí". O en otras palabras: "El silencio constitucional, por sí solo, no equivale a la prohibición de una institución".

De tal forma que "la amnistía no es, en sí misma, contraria a la Constitución, entre otros motivos, porque no vulnera el principio de separación de poderes, ni la reserva de jurisdicción ni el derecho a la tutela judicial. La amnistía, como medida excepcional, es compatible con este principio si trae causa de una situación extraordinaria, se adopta por el legislador, se justifica en razones de interés general, respeta la interdicción de la arbitrariedad y no vulnera los derechos fundamentales ni las garantías inherentes al Estado de Derecho", asevera la futura resolución.

Se remite al preámbulo de la norma para considerar legítimo el objetivo de "distensión" y "reconciliación" que con ella pretende alcanzarse, "con la eliminación de un foco de tensión consistente, sintéticamente, en la exigencia de responsabilidad criminal por los hechos incardinados en el contexto del 'procés'". Por si hay alguna duda, añade que "lo decisivo a los efectos de alcanzar ese objetivo no es tanto cómo pueden recibir, individualmente, la amnistía sus concretos beneficiarios -ni siquiera quienes actuaron como líderes-, sino el efecto general que la amnistía puede tener sobre el conjunto de la población catalana". 

Convivencia y cohesión social

"La ley de amnistía cuenta con una explicación de motivos en el preámbulo que identifica el fin constitucional al que responde. Su mera lectura lleva a concluir que no puede apreciarse que la ley carezca de toda justificación razonable. Aun cuando pueda discreparse de ella, no cabe duda de que no responde a capricho o mero voluntarismo, al buscar una mejora de la convivencia y de la cohesión social, así como una integración de las diversas sensibilidades políticas, para superar, como objetivo de interés general, las tensiones sociales y políticas generadas con el denominado proceso independentista en Catalunya. La justificación es clara у está muy alejada de moverse en meras referencias generales imprecisas, como sostiene el Senado", afirma Montalbán.

"La explicación existe y resulta razonable, pudiendo engarzarse con una política plasmada ya en manifestaciones ejecutivas y legislativas anteriores, tendente a paliar los efectos del meritado proceso [independentista] y a conseguir una mayor paz ciudadana, mediante la reducción de las sanciones impuestas o a imponer como consecuencia de aquellos acontecimientos", prosigue antes de añadir que "no corresponde a este tribunal interferirse en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de toda justificación".

La ponencia, que se espera se convierta en sentencia en el pleno del 24 de junio, aunque su estudio comience en el del día 10, explica que "la comunidad política no altera la valoración negativa que le merece la conducta amnistiada -abstractamente considerada- ni modifica su juicio general de reproche penal. Estima, antes bien, que ese tipo de conducta debe seguir siendo castigada, pero pretende excluir la sanción penal en un determinado contexto que se considera excepcional. De ahí que la concesión de una amnistía, desde la óptica de la autovinculación o congruencia del ordenamiento, requiera que las razones o circunstancias extraordinarias que llevan al legislador a apartarse" del castigo del delito.

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Interés general

La sentencia solo da la razón a los recurrentes en tres puntos menores. Y ni siquiera así los anulan en su totalidad. Uno de ellos consiste en que los que manifestaron en contra del 'procés' en vez de a favor de la independencia y cometieron desórdenes públicos no están incluidos, lo que supone una vulneración del principio de igualdad. En este punto considera que como "esta inconstitucionalidad no se encuentra en lo que la norma establece sino en lo que omite, no procede declarar su nulidad, sino solo su inconstitucionalidad".

La propuesta de resolución precisa que esa discriminación no puede suponer, como pedían los recurrentes, anular "en su totalidad o conjunto" la ley. "La propia ley también establece un trato más favorable o beneficioso para el funcionario de policía que, para impedir ese mismo acto independentista, comete algún hecho que pueda reputarse delictivo, excediéndose en el ejercicio de sus funciones. De ello se infiere que la comparación entre ideología independentista y no independentista no define realmente el tratamiento jurídico diverso que la ley otorga" en su globalidad, lo que descarta la discriminación ideológica.

La amnistía tampoco "persigue la merma o el cuestionamiento de la legitimidad de los procesos judiciales afectados, ni supone tampoco una suerte de juicio alternativo de atribución de responsabilidades. No niega que son quienes cometieron los actos ilícitos amnistiados los que situaron el conflicto subyacente fuera del ámbito de la política, al contravenir las reglas del marco democrático que a todos nos vincula, y los que se expusieron, de ese modo, a la reacción legítima del Estado de Derecho. Se limita a evaluar la presencia de un interés público que puede justificar, por los efectos benéficos para la convivencia pacífica y democrática que le atribuye, una decisión política de renuncia por parte del Estado al ejercicio de su 'ius puniendi' en un contexto excepcional".

Otra de las pegas que pone el texto es la "apostilla" que añade al límite temporal que prevé la amnistía, entre el 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023, para incluir también actos "cuya ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha”. Lo declara "inconstitucional y nulo al otorgar un efecto pro futuro a la amnistía que carece de justificación objetiva y razonable y que resulta, por ello, discriminatorio".

La sentencia descarta los argumentos de tramitación parlamentaria del PP, como que el Gobierno no contaba con suficiente mayoría parlamentaria para aprobar la ley, así como otras consideraciones políticas, entre ellas, que los beneficiados no mostraron arrepentimiento. "Finalmente, y como es obvio, una vez aplicada, lo que estos líderes, como las demás personas, hagan con posterioridad no entra ya en su objeto y merecerá, en su caso, la respuesta que prevea el ordenamiento jurídico", señala.

El borrador concluye con una tercera pega: el haber olvidado a las acusaciones populares a la hora de escuchar a las partes para aplicar la amnistía en los procesos por responsabilidad contable que sigue el Tribunal de Cuentas, pero tampoco lo declara inconstitucional si se interpreta escuchándolas, como prevé la resolución.