La Palma, un modelo de recuperación tras una catástrofe

El 19 de septiembre de 2021 la tierra se abrió en Cumbre Vieja, en La Palma, y durante 85 días expulsó lava y cenizas que sepultaron más de 1.200 hectáreas con un manto negro que engulló viviendas, cultivos, colegios, negocios e infraestructuras. Barrios enteros desaparecieron y la catástrofe no solo destruyó bienes materiales, también disolvió comunidades, desarraigó familias y quebró proyectos vitales.

Ante esta situación -no nueva en una tierra volcánica, pero sí inédita en la historia reciente de Canarias por la magnitud del daño social y económico causado- las personas afectadas y las administraciones implicadas se enfrentaron a una primera pregunta elemental: ¿cómo se recupera la normalidad, la vida tal y como era anterior al volcán, sobre un territorio transformado de manera tan radical?

La respuesta llegó a través de un proceso normativo, social y técnico que ha convertido a La Palma en un laboratorio de resiliencia. Las medidas adoptadas para restablecer la normalidad en la isla no se limitan a paliar daños, sino que han sentado las bases de un modelo de recuperación que podría ser aplicable a otros lugares y otras catástrofes. El caso palmero demuestra que la reconstrucción no es solo abrir carreteras, construir casas o levantar muros, sino reconocer y garantizar derechos, proteger la cohesión social y la continuidad territorial.

Tras la erupción, el entonces Gobierno de Canarias aprobó un primer decreto -el 1/2022- dirigido exclusivamente a la reconstrucción de viviendas, que permitía reubicar la propiedad perdida fuera de la colada, flexibilizando para ello las normas territoriales y urbanísticas. Después transcurrieron casi dos años sin que se tomara ninguna medida legislativa que diera un orden y estructura a la reconstrucción.

Con el cambio de Gobierno, e impulsado por la Consejería de Presidencia, dentro de cuyas competencias están las políticas para la recuperación social y económica de la isla, se abordó, de la mano de un equipo coordinado por Francisco Villar, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Laguna, la redacción del marco jurídico para la reconstrucción, que quedó definido en tres leyes: la Ley 2/2024 y la 3/2024, que regulan la reconstrucción en materia urbanística y agraria, respectivamente, y la Ley 4/2024 de medidas urgentes en materia de vivienda protegida.

Singularidades de la catástrofe y retos jurídicos

A diferencia de una inundación o de un incendio, la lava no se retira: permanece convirtiendo el suelo en subsuelo y crea un nuevo terreno. ¿De quién es esa lava? ¿Qué valor tiene un metro cuadrado de roca incandescente?

“Respecto a la primera cuestión -explica el profesor Villar-, la respuesta estaba clara, ya que, aplicando el derecho de accesión regulado en el Código Civil, el suelo ocupado por la lava sigue siendo propiedad privada de quien lo fuera el suelo subyacente. Pero el asunto del valor del suelo fue una de las primeras consecuencias palpables de que la legislación española no contemplaba de ninguna manera la eventualidad de una erupción volcánica y sus consecuencias. Con la Ley de Expropiación Forzosa en la mano, el valor de ese suelo es el actual, es decir, el de un erial cubierto de lava, y en ningún caso el valor previo a la destrucción, con independencia de lo que hubiera sobre ese suelo”. La posibilidad de modificar la ley para introducir un régimen singular de valoración para los suelos sepultados bajo la lava fue rápidamente descartada por el Gobierno de España.

De las alternativas planteadas, el proceso de redacción de las leyes se basó en el entendimiento de que recuperar la normalidad suponía permitir reconstruir lo preexistente, siempre que la seguridad lo permitiera, con el objetivo de permitir a las personas recuperar la calidad de vida que tenían antes de la erupción.

“Este enfoque asegura que la población permanezca en el territorio, algo clave para la cohesión social y económica. Era necesario diseñar un marco normativo específico que permitiera reconstruir, de no ser posible reubicar y, en todo caso, compensar a las personas el valor de lo que perdieron”, aclara el catedrático.

Tanto la Ley 2/2024 como la Ley 3/2024 tienen como fundamento establecer las condiciones para facilitar la recuperación de los espacios públicos y privados en el valle de Aridane en las mismas condiciones existentes antes de la erupción, siempre que sea viable técnica y materialmente.

En este sentido, volver a la normalidad supone recuperar las obras, los usos y las actividades, públicas y privadas, que existían antes de la erupción del volcán, y para hacerlo efectivo, la normativa reconoce a las personas afectadas la facultad de reconstruir su propiedad perdida. Pero, además, va más allá incorporando, en el caso de fallecimiento de la persona propietaria, la posibilidad de transmitir ese derecho a sus causahabientes.

Pero la importancia de las tres leyes específicas para La Palma radica no solo en que son las normas para ordenar la reconstrucción, con el objetivo de recuperar la normalidad perdida, sino que, además, reconocen el principio fundamental en el que se basa este modelo diseñado por el Gobierno de Canarias: el derecho de las personas afectadas a ser compensadas por el valor de la propiedad que perdieron durante la catástrofe. Ese derecho lo ha recogido también, con posterioridad, la Ley de Volcanes aprobada el pasado mes de septiembre por el Parlamento a instancias de una iniciativa legislativa popular.

Las normas resolvían también la disyuntiva de quién debía asumir la recuperación, ¿la iniciativa pública o la iniciativa privada? La ley 2/2024 y la ley 3/2024 dejan la reconstrucción de viviendas y otras edificaciones, fincas y explotaciones agrarias en manos de las personas afectadas, personas que tienen garantizado el derecho a recibir una compensación por el valor de la propiedad que perdieron; mientras que las administraciones implicadas (ayuntamientos, Cabildo de La Palma, Gobierno de Canarias y Gobierno de España) asumen la reconstrucción de las infraestructuras.

“Se planteó un debate entre quienes veían la erupción como una oportunidad para definir un nuevo modelo de ocupación del territorio, con una reparcelación urbanística y una concentración parcelaria agraria y quienes apostaban por la acción directa por los propios afectados como vía más rápida para recuperar la normalidad”, recuerda Villar.

El Gobierno de Canarias, en las leyes 2/2024 y 3/2024 optó por el modelo más ágil, que supone dejar en manos de las personas afectadas la reconstrucción de las viviendas y otras edificaciones, instalaciones, fincas y explotaciones agrarias, previa licencia urbanística; mientras que las distintas administraciones -ayuntamientos, Cabildo, Gobierno de Canarias y Gobierno de España-, en el ámbito de sus respectivas competencias, asumen la reconstrucción de las infraestructuras.

Para financiar la recuperación privada, las citadas leyes crearon el derecho a ser compensado por el valor de las pérdidas sufridas y el Gobierno de Canarias puso en marcha un plan de pagos con el que, a día de hoy, ya ha abonado el valor de todas las viviendas habituales que se llevó el volcán, con más de 1400 beneficiarios, y está en estos momentos ejecutando con fondos propios el pago de las fincas.