En pleno estado de alarma por la covid, cuando la ciudadanía salía a las ventanas y balcones a agradecer con aplausos la labor de los sanitarios y subir el ánimo de los vecinos, las mascarillas se convirtieron en el mayor objeto de deseo. Los gobiernos de todos los países del mundo luchaban contrarreloj por hacerse con equipos de protección individual para abastecer a los hospitales y a la población. A principios de mayo de 2020, seis semanas después de decretarse el confinamiento, el entonces secretario general técnico de Obras Públicas, Transportes y Vivienda y coordinador del Comité de Gestión de la Crisis Sanitaria del Gobierno de Canarias, Conrado Domínguez, recibió la llamada de un conocido que le ofrecía ponerle en contacto con un empresario canario con capacidad para traer a las Islas material sanitario. A través de un intermediario de la compañía RR7 United Limited SL –cuyo objeto social es la venta de automóviles y vehículos de motor ligeros–, Domínguez negoció un contrato de emergencia por valor de cuatro millones de euros para la compra de un millón de mascarillas de alta protección destinadas a los hospitales públicos canarios. Ahí comienza el denominado ‘caso mascarillas’; y más de dos años después de la adjudicación de aquella partida, la Agencia Tributaria Canaria sigue trabajando para recuperar el dinero que el Ejecutivo regional pagó por una mercancía que nunca llegó al Archipiélago.
Unos hechos que desencadenaron la querella de la Fiscalía contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada de Las Palmas contra Domínguez –director del Servicio Canario de la Salud (SCS) desde septiembre de 2020– por presuntos delitos de prevaricación administrativa y tráfico de influencias. La denuncia, que el juzgado de instrucción número 7 de Las Palmas de Gran Canaria admitió a trámite esta semana, también incluye a Ana María Pérez Afonso, exdirectora general de Recursos Económicos del SCS, por presunta prevaricación administrativa; y al administrador único de RR7, Rayco González, por presunta estafa agravada y blanqueo de capitales. El Gobierno de Canarias respalda y defiende la gestión de Domínguez en unas circunstancias en las que el Estado flexibilizó la legislación para formalizar contratos públicos en aras de agilizar la respuesta a las necesidades derivadas de la pandemia. Por contra, los partidos en la oposición reclaman explicaciones y piden depurar responsabilidades ante lo que consideran una mala gestión de los recursos públicos.
El director del SCS compareció el pasado miércoles en la comisión de Sanidad del Parlamento de Canarias, donde defendió ante los diputados que todos los pasos que se dieron «se ajustaron a la legalidad vigente en aquel momento» y les pidió que consideraran el contexto de incertidumbre en el que se tomaron las decisiones, cuando asistíamos al nacimiento de una enfermedad desconocida. Además, negó cualquier relación de amistad con los intermediarios de la compra de mascarillas y reconoció ser el primer interesado en que todo se resuelva. ¿Por qué el Gobierno regional no acudió a la justicia tras constatar la estafa? ¿Por qué no exigió ninguna garantía al proveedor antes de firmar el contrato? ¿Por qué renegoció un contrato con una empresa que no entregó la mercancía contratada? Son algunas de las preguntas que formularon los grupos parlamentarios en la comisión de Sanidad y que quedaron sobre la mesa.
El escrito de la Fiscalía es severo en cuanto a la tipificación de las conductas expuestas, estricto en la calificación de los hechos e implacable en la descripción del proceder de los funcionarios y altos cargos. Sin embargo, en el texto presentado ante el juez el fiscal introduce elementos de duda respecto a una práctica habitual en los últimos años que afecta a la frontera que delimita el derecho contencioso-administrativo y el penal, y, por lo tanto, a la elección de la vía más acorde para proceder a su investigación.
¿Fueron los investigados conscientes de que estaban cometiendo un delito de manera deliberada, con intencionalidad y sabiendo las consecuencias que su comportamiento podía derivar en un acto delictivo? Esto es lo que expone el fiscal en el caso de la funcionaria investigada: «Nadie duda de que la conducta investigada y así descrita pueda ser negligente, imprudente y grave pero precisamente ese escenario culposo es un escenario en el que no se se sube al derecho penal. Es el propio de la responsabilidad contable de la jurisdicción del Tribunal de Cuentas». La propia Fiscalía sobre si la responsabilidad es solo contable o penal aunque la gestión sea imprudente o negligente. «Fue temerario y negligente, es decir, imprudente», expone en su escrito de acusación sobre el pago de los dos millones restantes una vez alertado el SCS sobre el incumplimiento del contrato del suministro de las mascarillas, «pero no fue un resultado ni querido ni aceptado».
¿Por qué el SCS recurrió a una empresa que no era proveedora habitual de material sanitario para comprar mascarillas?
La querella del fiscal Anticorrupción, Javier Ródenas, relata que Conrado Domínguez contactó con un intermediario del empresario Rayco González tras la llamada de un «amigo». Después de un proceso de negociación vía Whatsapp, a finales de mayo, en pleno estado de alarma, el SCS formalizó el contrato de cuatro millones de euros –a abonar en dos pagos– con RR7 para la compra de un millón de mascarillas N95 modelo 1860 de 3M, que ofrecía una protección superior a la FFP2.
Durante los primeros meses de la pandemia de la covid-19 se produjo un fuerte desabastecimiento de equipos de protección individual y todos los países competían por adquirir mascarillas para contener al virus. En un primer momento España optó por centralizar la adquisición de material sanitario y posteriormente distribuirlo entre los territorios autonómicos en función de la población y el número de contagios. Este sistema no funcionó y el Ministerio de Sanidad tuvo que autorizar a las comunidades para que accedieran al mercado por su cuenta. Fueron meses de incertidumbre en los que las empresas del sector se quedaron sin capacidad para adquirir y transportar material con rapidez. El mercado estaba tensionado y la competencia era feroz. La celeridad de las negociaciones y las compras no permitían examinar la mercancía, mientras los proveedores exigían el pago por adelantado para garantizar la entrega. La mercancía en tránsito y pagada incluso era incautada por las autoridades de algunos países durante la escala técnica de los vuelos. En esas paradas de los aviones, las empresas proveedoras recibían contraofertas para desviar el material hacia otros destinos y los acuerdos se rompían sin miramientos.
Domínguez recordó durante su comparecencia en el Parlamento que «las reglas del juego las ponían los proveedores» y apuntó que, en aquellos momentos, «muchas personas de la sociedad civil mostraron su disposición para ayudar con recursos o con contactos». El director del SCS detalló que «casi la mitad» de las empresas que suministraron material para proteger a los profesionales de la sanidad y a la ciudadanía no se dedicaban a vender este tipo de productos, porque antes de la pandemia no existía una demanda tan generalizada. «Empresas que nos vendían ecógrafos o monitores de UVI, utilizaron sus canales para conseguirnos batas o hisopos», afirmó.
¿Por qué no se exigió ningún tipo de garantía a RR7?
Para adjudicar el contrato público a RR7, el SCS solo exigió la tarjeta de identificación fiscal y una factura proforma. No tuvo en cuenta, según señala el fiscal en la querella, la capacidad real de suministro de la adjudicataria, su solvencia profesional y técnica, el origen de la mercancía o los plazos para la importación. Durante el estado de alarma, el marco jurídico estatal se flexibilizó para poder tramitar contratos de emergencia. Así, el artículo 120 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, y el artículo 16 del Real Decreto–Ley 7/2020, contemplaron una significativa relajación de los requisitos.
En aquellos meses, las administraciones públicas incluso podían alcanzar acuerdos de manera verbal y posteriormente documentar la adjudicación. Además, la Resolución de 3 de abril de 2020 de la Dirección General de Patrimonio y Contratación de Canarias amplió la tramitación de emergencia a la contratación de todo tipo de bienes y servicios necesarios para hacer frente a la covid-19, admitiendo expresamente la realización de abonos a cuenta con anterioridad a la prestación del servicio.
La abogacía del Estado también reconoció la tramitación de emergencia sin previo expediente administrativo, sin sujetarse a los requisitos formales de la Ley de Contratación del Sector Público y sin la obligación de certificar la existencia de crédito suficiente. Por otro lado, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado aclaró en una nota sobre la tramitación de emergencia que no era necesario publicar un anuncio previo a la contratación del servicio y también reconocía la posibilidad de que el acuerdo tuviera carácter verbal.
¿Era realmente necesaria la adquisición de ese millón de mascarillas?
La Estrategia de detección precoz, vigilancia y control de covid-19, elaborada por el Ministerio de Sanidad y el Instituto de Salud Carlos III, instaba a las comunidades autónomas a ajustar sus reservas de material para evitar roturas de suministros y a garantizar el stock de equipos de protección y pruebas diagnósticas para un mínimo de ocho semanas de trabajo. Aunque en aquel momento todavía no existía evidencia de transmisión aérea del virus, recomendaba que el personal sanitario que estuviera en contacto con pacientes infectados por el SARS-CoV-2 utilizara mascarillas FFP2.
Según un informe de la Audiencia de Cuentas de Canarias, citado por el fiscal Ródenas, el stock de las mascarillas FFP3 –que permitía atender todos los procedimientos en el ámbito hospitalario– en el mes de abril no alcanzó, en ningún momento, las ocho semanas recomendadas. La ratio más alta tuvo lugar entre los días 14 y 15 de abril, con material acumulado para seis semanas de trabajo (6,04), y fue disminuyendo en los días sucesivos hasta la cota mínima de 0,60 semanas. En mayo el stock máximo acumulado no era suficiente para dispensar atención hospitalaria más de siete días. El propio fiscal reconoce que «no hay duda» de la necesidad que existía de reponer con urgencia las mascarillas FFP3. Si bien puntualiza que un correo electrónico con fecha de mayo de 2020 e incluido en el expediente administrativo, cifró en 100.000 las unidades a cubrir.
¿El modelo contratado, N95 1860 de 3M, era de tipo FFP2 o FFP3?
Ante la proliferación de material de tipologías tan variadas y la necesidad de importar equipos de protección desde diferentes puntos del planeta con normativas diversas, el Centro Nacional de Medios de Protección del Ministerio de Trabajo publicó en abril de 2020 la Comparativa de especificaciones técnicas aplicables a mascarillas autofiltrantes que permitía establecer la equivalencia entre la normativa europea y la de otros países fuera de la UE.
Según este documento, las mascarillas N95 y FFP2 pueden ser consideradas «similares»; incluso el primer modelo ofrece una protección ligeramente superior, del 95% frente al 94% de las FFP2. La mascarilla adquirida a RR7 era el modelo 3M 1860 N95 120 EA/CASE, que ofrecía una función dual: filtrar aerosoles infecciosos y, además, ser resistente al impacto de fluidos infecciosos como salpicaduras de sangre, saliva o mucosidad. Por tanto, equivale a una mascarilla FFP2 sumada a una quirúrgica, con un nivel de protección intermedio entre la FFP2 y la FFP3. El SCS decidió comprar un millón de unidades porque el uso de este modelo suponía un ahorro económico, ya que el personal de los quirófanos podía usar una única mascarilla en lugar de una FFP2 con una quirúrgica por encima como refuerzo.
¿Por qué se autorizó un segundo pago si el proveedor no había entregado nada de la mercancía?
Rayco González, relata la querella del fiscal, «no tuvo que engañar para conseguir el contrato», pero sí para obtener el segundo pago con la otra mitad de la partida restante. El 19 de octubre de 2020 reenvió un correo electrónico a Ana María Pérez con la condición del proveedor en origen de recibir el abono íntegro de la factura para proceder a la entrega del material. Pérez, afirma el fiscal, se reunió con dos jefas de servicio quienes le advirtieron de la posibilidad del incumplimiento. Si bien un informe de la directora general de Programas Asistenciales certificó la necesidad de adquirir las mascarillas y, con ese aval, procedió a realizar el segundo pago.
¿Por qué se renegocia el contrato con RR7?
El fiscal señala que la Dirección General de Recursos Económicos ordenó resolver el contrato y requirió a RR7 la devolución de los cuatro millones de euros el 13 de mayo de 2021. Además, sostiene que Pérez y Domínguez «decidieron la modificación del contrato» y acordaron cambiar el modelo de mascarilla adquirido, aunque «solo se puede modificar los contratos durante su vigencia». La empresa ofreció al SCS entregar 1,2 millones de mascarillas, un 20% más de lo acordado inicialmente, y ante la falta de suministro de este producto y el compromiso de la compañía de adquirirlas, se produjo una «suspensión de la ejecutoriedad de la rescisión del contrato», porque en aquel momento el material seguía siendo necesario, según expuso Domínguez en el Parlamento canario. Las nuevas mascarillas ofertadas se ajustaban a los requerimientos técnicos, según los informes de los Servicios de Prevención de Riesgos Laborales, y su precio era el mismo que el previsto en el contrato marco del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (Ingesa) para los modelos inferiores. Por esto, Domínguez defendió que se actuó siguiendo «los principios de interés público, racionalidad y eficiencia, ante la eventualidad de la dificultad para recuperar en efectivo el dinero anticipado». En ningún caso, el fiscal introduce en su escrito alguna acusación de enriquecimineto personal por parte del director del SCS.
¿Por qué Aduanas destruyó el material?
El 10 de marzo de 2021 llegaron 913.200 mascarillas al Puerto de La Luz y de Las Palmas procedentes de Addis Abeba (Etiopía), por un importe de 2.28 millones de euros. Aduanas, al confirmar que se trataba de una falsificación de mascarillas de marca 3M, procedió a la destrucción del cargamento. El fiscal no aclara los motivos por los que, en una situación de emergencia y de desabastecimiento de material sanitario como el que se vivía en esos meses, no se verificó si el producto interceptado era apto para algún tipo de uso, pese a tratarse de una falsificación. La diputada de Sí Podemos Canarias, María del Río, apuntó durante su intervención en la comisión de Sanidad que en esos momentos la población utilizaba mascarillas de tela fabricadas en casa, por lo que ese material se podía haber aprovechado.
¿Qué pasos se han dado para recuperar el dinero? ¿Por qué se recurre a la vía administrativa?
El SCS recurrió a la vía administrativa para resolver el contrato y recuperar el dinero. Esta es la vía de reclamación más rápida y un paso imprescindible para la Administración Pública antes de recurrir a los tribunales. Hasta ahora, tal y como explicó el consejero de Sanidad, Blas Trujillo, en la comisión de Sanidad, la Agencia Tributaria ha realizado los intentos masivos de embargo de crédito y ha abierto una investigación patrimonial con la finalidad de reintegrar los cuatro millones de euros más intereses. El consejero también hizo hincapié en que el Gobierno de Canarias no se ha acogido al artículo 16.4 del decreto 7/2020, que reconoce el riesgo de los contratos de emergencia y establece que este tipo de agravios puedan cargarse a los Presupuestos Generales del Estado.
¿La jurisprudencia avala la compra de material sanitario a empresas ajenas al sector durante la emergencia?
La Sala de lo Penal del Tribunal Supremo desestimó y archivó una denuncia a varios ministerios por adquirir mascarillas a una empresa cuyo objeto social no era la venta de material sanitario y abonar la compra por adelantado, dos circunstancias que también se dan en el ‘caso mascarillas’. La sala concluyó que «se trata de un supuesto excepcional al que se ha aplicado una normativa excepcional propia del estado de alarma decretado. No estamos en presencia de una actuación y resoluciones administrativas injustas».
¿Han fallado más contratos de emergencia en España?
El Informe de 26 de mayo de 2022 del Tribunal de Cuentas del Reino sobre fiscalización de la contratación de emergencia del Ingesa, concluye que la tramitación de emergencia permite la libre contratación sin necesidad de formar previamente expediente administrativo. Este informe recoge que se produjeron incidencias en la ejecución del 22,44% de los contratos fiscalizados por Ingesa adjudicados entre marzo y mayo de 2020; y que en un 8,16% de los expedientes se acordó la resolución anticipada por incumplimiento del contrato imputable al contratista. En estos casos, las reclamaciones se encuentran en curso para la recuperación de los fondos anticipados, que ascendieron, al menos, a los 9,4 millones de euros. Cifra en la que no están incluidos los cuatro millones que trata de recuperar por otra vía el Gobierno de Canarias.
