«El REF no es un privilegio; es una diferencia», subrayó ayer el exministro de Hacienda Cristóbal Montoro. De hecho, prosiguió quien fuera miembro de los gobiernos de José María Aznar y Mariano Rajoy, el REF, el Régimen Económico y Fiscal, «es la financiación de la diferencia canaria». El instrumento que hoy cumple medio siglo de vida, o al menos medio siglo desde el nacimiento, en 1972, de la primera ley bautizada como tal, es decir, como REF, y que incluso a estas alturas continúa pendiente de ese blindaje que lo proteja de las tentaciones, en Madrid y en Bruselas, de uniformidad en lo tributario y en lo económico. Las tentaciones de tratar igual a quien es desigual. Lo apuntó Rosa Dávila, exconsejera de Hacienda del Gobierno de Canarias y una de las protagonistas de la última gran reforma del REF, la de 2018, esa misma reforma que coprotagonizó el propio Montoro desde Madrid. «De manera un poco ilusa pensamos que habíamos conseguido el blindaje del REF, pero no lo está, hay que blindarlo». De modo que la singular constitución económica del Archipiélago sigue y seguirá siendo «una lucha constante». Una lucha constante por recordar que no es lo mismo ser región en la Europa continental que ser región a miles de kilómetros de los grandes mercados comunitarios; una lucha constante por recordar a los funcionarios ministeriales de turno que Canarias es sol y playa pero también una de las mayores tasas de desempleo de España –y de todo el Viejo Continente en el caso del paro juvenil–; y, en definitiva, una lucha constante por que todos los próximos ministros de Hacienda interioricen, como Montoro, eso de que nunca será un privilegio lo que no es más que una diferencia.
«El REF no es un privilegio, es una diferencia; es la financiación de la diferencia canaria»
A grandes rasgos, esa sensación de lucha constante, término que empleó el también exconsejero de Economía y Hacienda José Carlos Francisco, resume el transcurrir de los 50 años de vida –de vida moderna si se prefiere– del REF. Un transcurrir que ayer, en una nueva edición de Foro Parlamento –un espacio para la reflexión sobre los grandes asuntos del Archipiélago que tiene como escenario la sede del Legislativo autonómico–, relataron desde su experiencia política y personal cuatro nombres propios presentes en distintos momentos claves de ese medio siglo de vida del REF: Montoro, Dávila, Francisco y el expresidente del Gobierno canario y exministro Jerónimo Saavedra, que fue el encargado de abrir el diálogo.
Montoro cree que ahora, con ingresos fiscales en cifras récord, es momento para mejorar el fuero
El histórico dirigente socialista recordó cómo aquel primer REF de 1972, primer REF en sentido estricto –sus antepasados históricos se remontan a varios siglos atrás–, ya hacía mención de que las leyes internacionales debían respetar su contenido. De alguna forma, y pese a que España todavía estaba en el tardofranquismo –todos coincidieron en que sería difícil adivinar que el país aún transitaba por una dictadura con la sola lectura de aquella ley, sin duda vanguardista–, es posible encontrar una previa del actual estatus de Región Ultraperiférica (RUP) del que disfrutan las Islas en Europa. Pero sí, más allá de la ley originaria, Saavedra dejó claro, ya de entrada, que en Madrid siempre ha habido ministros más o menos empáticos con Canarias.
En línea con lo anterior, el expresidente regional recordó que en aquellas primeras legislaturas autonómicas, «nos encontramos con ministros de Hacienda que no entienden Canarias». «Y me refiero a uno de los míos, a Carlos Solchaga», agregó el también exministro de Educación y Ciencia y de Administraciones Públicas. Y sin entender Canarias es imposible entender el REF, que precisamente persigue paliar los sobrecostes que implican la lejanía del continente, la fragmentación del territorio y la pequeña dimensión del mercado interior. ¿Cómo sin ayudas al transporte de mercancías podría competir una empresa del Archipiélago con una situada en Cádiz, Sevilla o Madrid, que no tiene que soportar el coste extra de los fletes marítimos para llevar y traer productos o insumos del continente? Solchaga no lo entendía. «Afortunadamente», continuó Saavedra, «cambió el ministro de Hacienda». Su inmediato sucesor, Pedro Solbes, tenía todo el conocimiento y la empatía con la Comunidad Autónoma que no había tenido su correligionario en el PSOE, lo que ayudó al gobierno de Manuel Hermoso a sacar adelante la reforma del REF de 1994.
«Nos encontramos con ministros de Hacienda que no entienden Canarias; y me refiero a uno de los míos, a Solchaga»
La diferencia entre ambos ministros, cuando menos a juicio de Jerónimo Saavedra, evidencia hasta qué punto la mayor o menor implicación del responsable de las finanzas del Estado influye en el mayor o menor ritmo con que el REF va adaptándose a los tiempos. En ello se detuvo Rosa Dávila, que hizo hincapié en la importancia de dar mayor «flexibilidad» a las medidas del fuero, de tal forma que estas puedan adaptarse, por ejemplo, a los ciclos económicos. La que fuera consejera de Hacienda en la anterior legislatura se refería así, de manera implícita, a esa menor eficacia del REF en tiempos de crisis, algo que quedó demostrado durante los años de la Gran Recesión (2008-2014). Ocurre que las medidas del fuero autonómico funcionan en tiempos de bonanza pero no tanto en tiempos de estrecheces, de ahí que cambiar esto sea uno de los principales objetivos de las próximas reformas.
Financiación
Dávila, diputada de Coalición Canaria en la Cámara regional, citó el reconocimiento expreso de la condición de RUP y de la realidad de la doble insularidad como algunos de los logros de la última reforma del REF, aquella de 2018 que tantas veces la llevó a sentarse a negociar con Cristóbal Montoro en el despacho de este en las Cortes Generales. No obstante, «el gran logro» fue separar al fin los fondos del REF de los del Sistema de Financiación Autonómico (SFA). Hasta ese momento, a Canarias se le descontaban de los recursos que debía recibir del SFA –el sistema que establece el reparto de la financiación ordinaria de las regiones de régimen común– el equivalente a los fondos obtenidos de forma directa o indirecta por medio del fuero. Digamos que lo que se le daba por un lado se le quitaba por el otro, algo hasta cierto punto paradójico cuando el REF es un instrumento para paliar desventajas irreparables como la lejanía –las Islas nunca estarán más cerca de la Península de lo que están ahora–. Pero se consiguió. Es verdad que a ello contribuyó la enorme importancia de los votos de los diputados canarios en el Congreso para el gobierno de Mariano Rajoy, pero el caso es que se consiguió.
«El gran logro de 2018 fue conseguir sacar los recursos del REF del sistema de financiación autonómico»
Sin embargo, Dávila lamentó que, en cambio, no se lograra el tan ansiado blindaje del REF. La nacionalista no tuvo reparos en, de algún modo, hacer autocrítica y reconocer que entonces se tuvo la «ilusión óptica» de haber conseguido al fin un blindaje que en realidad no era tal, como ha quedado demostrado. Es verdad que el REF pasó a formar parte del Estatuto de Autonomía, a lo que entonces se aludía como anclar el REF al Estatuto, y que sobre el papel se consagró como derecho inalterable de los canarios. Pero, con todo, ello no ha obstado, como ahondó la exconsejera de Hacienda, para que se lo siga manoseando desde Madrid, y no ya desde las Cortes o el Consejo de Ministros, sino incluso desde el despacho de algún funcionario. En este sentido, Dávila hizo hincapié en lo que está ocurriendo con el comercio triangular, una actividad que desarrolla parte de las empresas bajo el paraguas de la Zona Especial Canaria –la ZEC es el área de baja tributación del Archipiélago establecida en el REF– y que ahora la Dirección General de Tributos del Ministerio de Hacienda no cree que cumpla los requisitos para acogerse a las ventajas de la ZEC. No lo considera así tras una consulta y tras veinte años sin que hubiera ni un solo reparo a que el comercio triangular, el trading, estuviera entre los negocios al amparo del REF, de la ZEC en concreto. ¿Las consecuencias? Pues que están en el aire la continuidad de muchas empresas y con ella la de muchos puestos de trabajo. Resulta así que «un funcionario te cambia de un día para otro algo que estaba consolidado», enfatizó Dávila. «No, el REF no está blindado; y hay que blindarlo», sentenció la nacionalista.
Dávila lamentó que el ‘blindaje’ del fuero autonómico acabara siendo «una ilusión óptica»
Cristóbal Montoro explicó que España es un país «plurihacendístico», como evidencian los regímenes especiales de Ceuta y Melilla, el concierto vasco, el sistema foral de Navarra o el mismo REF. Distintos regímenes que, desde lo económico y fiscal, también representan de alguna forma el «diferente latir» de cada territorio. «Y el REF es el latir de Canarias», remarcó el exministro, que puso énfasis en la importancia de «seguir mejorando» el fuero isleño. Al respecto, Montoro apuntó que la actual coyuntura, con una recaudación pública «absolutamente histórica», es buen momento para ello, para mejorar el REF y para «seguir utilizando los incentivos fiscales a pleno rendimiento». «No nos podemos conformar, porque las singularidades no lo son todo, ni mucho menos; hay que seguir haciendo políticas para crear riqueza y para redistribuir mejor esa riqueza», agregó.
«El Régimen Económico y Fiscal es una lucha constante; ahora con las amenazas de la tributación mínima o la ‘tasa verde»
José Carlos Francisco, nuevo presidente del Consejo Económico y Social (CES) de Canarias, recordó en relación con lo anterior que a la amenaza del desconocimiento que siempre se cierne sobre el REF –también el desconocimiento de la propia sociedad del Archipiélago–, se suman ahora nuevos fantasmas como la tributación mínima del 15% en el Impuesto sobre Sociedades promovida por Europa o la tasa verde a los transportes aéreo y marítimo. Por eso repitió que la historia del Régimen Económico y Fiscal que hoy entra en la cincuentena es la historia de «una lucha constante». Una «lucha constante» para garantizar la «financiación de la diferencia» de quienes viven y trabajan en unas Islas atlánticas situadas al sur del sur de Europa.
Cronología
1507
- El año 1507, es decir, en los comienzos del siglo XVI, es el generalmente aceptado como el del origen primero del Régimen Económico y Fiscal (REF). Fue entonces cuando se declararon «perpetuas» -para siempre- las exenciones de que disfrutaba Gran Canaria desde 1487 en el Privilegio de Franqueza. La isla quedaba así exenta de la gran mayoría de tributos que exigía la Hacienda real castellana. En aquel lejanísimo 1507 también Tenerife y La Palma disfrutaban ya de un régimen propio y especial, más beneficioso que el otorgado a Gran Canaria.
1510
- Tres años después, en 1510, la reina Juana ratificaba los regímenes especiales de las dos islas occidentales de realengo: Tenerife y La Palma.
1522
- No fue hasta la siguiente década cuando se unificó el sistema tributario de las tres islas de realengo. La contribución a la Hacienda real de Castilla casi se limitaba así a un impuesto aduanero que gravaba las importaciones y exportaciones, aunque por otra parte a unos tipos relativamente bajos de entre el 3 y el 5%.
1852
- La historia y evolución de los antepasados del REF continúan, claro, hasta encontrar en el siglo XIX al que podría considerarse como el tatarabuelo del actual régimen: el real decreto de puertos francos de 1852. Promovida por Juan Bravo Murillo, la ley de puertos francos consistía en una serie de medidas económicas que ‘de facto’ suponían la liberalización de la entrada y salida de mercancías del Archipiélago, impulsando desde entonces la economía isleña y constituyendo un importante incentivo fiscal para el comercio con y desde la región.
1972
- El sistema librecambista de los puertos francos auspiciado por Juan Bravo Murillo fue evolucionando durante la dictadura franquista y las medidas específicas para promover el desarrollo económico y social de las Islas se plasmaron en 1972 en la Ley del Régimen Económico y Fiscal (REF) de Canarias. La ley, fechada el 22 de julio, es esa cuyo cincuentenario se celebra hoy. No es el antepasado primigenio del actual REF, que se remonta como se ha visto a los albores del siglo XVI, pero sí es el ascendiente más próximos y directamente relacionado. Y, además, fue la primera ley bautizada como tal, es decir, fue la normativa que dio nombre al Régimen Económico y Fiscal.
1978
- La Constitución Española de 1978 reconoce en su Disposición Adicional tercera la existencia en Canarias de un régimen especial.
1986
- La incorporación a la Unión Europea obliga a actualizar el REF. Aunque se estableció un sistema especial de integración en el artículo 25 del Acta de Adhesión del Reino de España a la CEE y en el Protocolo 2 de la misma, este no colmó las aspiraciones canarias, principalmente en lo que se refería a las exportaciones agrícolas. Por ello, el Parlamento canario adoptó el 21 de diciembre de 1989 una resolución en la que pidió una mayor incorporación en la Comunidad Europea.
1991
- La reforma se plasmó en la Ley 20/1991 de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del REF. En el ámbito comunitario se concretó el 1 de julio de 1991, en el Reglamento 1911/91 del Consejo Europeo.
1994
- Las singularidades en imposición directa y la Zona Especial Canaria (ZEC) se crearon tres años más tarde a través de la Ley 19/1994.
2018
- Se ‘ancla’ el REF al Estatuto de Autonomía, se reconoce la ‘doble insularidad’ y se desligan los fondos del fuero de los del sistema de financiación autonómica.
