El Congreso de los Diputados aprobó el pasado 15 de junio una proposición de ley para abordar la reforma de la Zona Especial Canaria (ZEC), que nueve días después cumplió diez años. En palabras de su actual presidente, Juan Alberto Martín, los cambios que se plantean persiguen que la ZEC pueda cumplir con más posibilidades de éxito con su misión, que es generar empleo directo e inversión en actividades productivas que diversifiquen la economía canaria. Para ello, siempre según Juan Alberto Martín, es imprescindible que, de una vez por todas, se hagan converger "sinergias políticas, económicas y sociales en los ámbitos regional y estatal".
Que la ZEC no "funciona" lo reconocen no sólo políticos y empresarios, entre ellos el presidente de la (CEOE-Tenerife), José Fernando Rodríguez de Azero, sino incluso expertos que desempeñaron un papel relevante en la gestación y puesta en marcha de esta figura del Régimen Económico y Fiscal (REF) de Canarias. Juan Romero Pi, catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de La Laguna (ULL) y ex presidente del consejo rector del consorcio de la ZEC, resume la situación actual de este incentivo del REF en la frase siguiente: "Jurídicamente está mal concebido y está mal dirigido".
Romero Pi formó parte de todos los equipos rectores de la ZEC (el primero se nombró en marzo de 1996) hasta que el 19 de abril de 2007 dimitió de su cargo, entonces de máximo responsable de la misma, tras asumir un "error político" que empañó la campaña electoral del PSC-PSOE. Transcurridos más de tres años desde que tomara esa decisión, califica de "inconcebible" que "el mandato de la actual presidencia se terminase en octubre de 2008 y lleve prácticamente dos años en funciones". Para Romero Pi esta situación evidencia el "abandono" en que han dejado a la ZEC tanto el Gobierno de Canarias como el Ministerio de Economía y Hacienda, "los dos elementos esenciales que constituyen el consorcio de esta herramienta del REF". En este punto precisa que cuando dice que la ZEC "está mal dirigida" no sólo se refiere "a la actual presidencia, que también, sino a la dirección que podrían ejercer tanto el Ministerio de Economía y Hacienda como el Gobierno de Canarias".
La explicación de que sea un instrumento jurídicamente "mal concebido" está en que se diseñó como una herramienta de atracción de capitales extranjeros, pero el temor de Bruselas a que se pudiera convertir en un paraíso fiscal se tradujo en su reconversión drástica en un instrumento de desarrollo económico de Canarias. "La negativa a convalidar la Ley que aprobó España el 6 de julio de 1994, en la práctica -relata Romero Pi- fue una prohibición abierta a inscribir ninguna empresa en el registro ZEC. Y cuando en 2000 aceptó convalidarla, la ZEC cambió completamente de signo. La Comisión Europea permitió empezar a inscribir empresas de producción, que estaban previstas también en la anterior ley, y sociedades de servicios, cuando en la anterior norma era cuestionable que se pudiesen establecer servicios distintos de los financieros; estableció la obligatoriedad de inversión de unos 12.000 euros para la creación de la empresa en los siguientes tres años y la necesidad de contratos laborales a cinco personas, y fijó el catálogo de actividades autorizadas en la ZEC, muchas de ellas de dudoso atractivo. Diez años después la ZEC es un fracaso. Por eso, una de las reformas prioritarias que hay que hacer para relanzarla es cambiar toda su estructura".
Estructura positiva
Convencido del papel relevante que todavía puede desempeñar la ZEC en la dinamización de la economía canaria, Juan Romero afirma que si bien es cierto que "no ha funcionado", no lo es menos que "la existencia de esa estructura es positiva para la economía canaria". De ahí que aconseje "modificarla" aprovechando la experiencia acumulada desde su puesta en marcha. El futuro de la ZEC, defiende Romero Pi, pasa por "un proceso de sinergia" que permita cambiar toda su estructura. Y la mejor fórmula para acometer este cambio es "constituir una agencia de desarrollo regional en la cual quedase integrada la ZEC y que se coordinase, desde allí, con las zonas francas y toda una serie de incentivos fiscales ya autorizados por la Comisión Europea para contribuir al desarrollo social y económico de las Islas". Por supuesto, continúa Romero Pi, habría que dotar a esa agencia de competencias territoriales, "ya que si no es competente para regular en materia de suelo, no se superará el actual cuello de botella de la ZEC, que es el coste tremendo del terreno".
"La ZEC debería pensarse en conjunto con todo el resto de beneficios que contiene la propia Ley económica del REF", subraya este experto en Derecho Financiero y Tributario, que razona que "si nos estamos planteando que la estructura económica de Canarias debe modificarse, es lógico otorgar esos beneficios fiscales".
Para agilizar la toma de decisiones sobre la ZEC, Romero Pi aconseja que la agencia canaria de desarrollo regional se constituya como un órgano con representación estatal, pero dependiente del Gobierno de Canarias, a través de la Consejería de Economía y Hacienda, y no del Ministerio de Economía y Hacienda.
Tras hacer hincapié en que todos los instrumentos del REF están planteados para capitalizar a la empresa canaria", recomendó utilizar el "mecanismo" de la ZEC para "incentivar el desarrollo de determinados sectores económicos que en este momento no se encuentran nada boyantes en Canarias". En esa línea, consideró oportuno plantear, de entrada, la posibilidad de autorizar la creación de empresas de la ZEC tanto en el sector primario en su conjunto (en este momento sólo se contempla la pesca), como en el ámbito de la energía en general (ahora sólo se autorizan las fuentes renovables), "puesto que se abriría así la puerta a una bajada del precio de la energía en Canarias, tanto al consumidor doméstico como a la industria. Sería un mecanismo importante de desarrollo", enfatizó.
Acto seguido, Romero Pi apuntó que, "aunque esa no sería una medida diversificadora, dada la delicada situación en que se encuentra el sector turístico canario, que acusa el impacto negativo de una fuerte competencia internacional y de una relativa caída de los visitantes, habría que plantearse la posibilidad de que las empresas turísticas pudiesen disfrutar de todos los beneficios de la Zona Especial Canaria".
El catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la ULL recordó que en la Ley 19/1994, de modificación de los aspectos económicos del REF, en concreto en su disposición transitoria tercera, estaba ya previsto el plan especial de infraestructuras turísticas que ahora ha "reactualizado" dentro del llamado Plan Canarias Rodríguez Zapatero.
Después de poner de relieve que "lo verdaderamente triste es que en más de quince años no se ha hecho nada para desarrollar la parte económica del Régimen Económico y Fiscal de Canarias", expresó su convicción de que "si se modificase la prohibición de autorizar empresas en hostelería y restauración, la ZEC podría tener éxito". Ahora bien, si el funcionamiento de la misma sigue planteándose sobre los parámetros actuales, va a seguir "renqueando", apostilló.
Para Romero Pi, otro de los "grandes elementos de modificación de la estructura del REF" es la apuesta por la inversión en empresas de base tecnológica, "tanto en tecnología general como en biotecnología". En este sentido, califica de "error" que los pasos que se dieron durante su etapa en la presidencia de la ZEC no hayan tenido continuidad.
"Crear una agencia de desarrollo regional con competencias políticas, jurídicas y territoriales sobre determinados sectores que se quieren desarrollar, con su correspondiente presupuesto, controlado por el Estado y la Comunidad Autónoma, y en conexión con programas de desarrollo" autonómicos, nacionales y comunitarios, es esencial para relanzar la ZEC y recuperar el tiempo perdido, reiteró Juan Romero Pi.
Si bien valoró de manera positiva que a finales de 2006 la Comisión Europea flexibilizara, a solicitud de las autoridades españolas, los requisitos de inversión y de empleo para las islas no capitalinas en la ZEC y prorrogara su vigencia, Romero Pi consideró muy negativo que diez años después de su puesta en funcionamiento el Ministerio de Economía y Hacienda todavía no tenga claro que para que "funcione habría que bajar los topes de la base imponible o dejarlos sin límites" y, de manera simultánea, "cambiar o al menos ampliar los sectores en que se puede invertir.
En la Zona Especial Canaria, recordó, el tipo reducido del 4% se aplica hasta un nivel concreto de beneficio. Y a partir de ese tope, la empresa tributa al tipo general, algo que está claro que "resta atractivo a los potenciales inversores", que en el caso de que se planteen desarrollar una actividad industrial, además, se encuentran con la rémora de la carestía del suelo industrial.