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ILDEFONSO SOCORRO QUEVEDO*

Estatuto de Autonomía y Canarias como RUP

28/oct/18 6:20 AM
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Finaliza una semana que ha sido crucial tanto para el Estatuto de Autonomía de Canarias como para el nuevo Régimen Económico y Fiscal (REF) del Archipiélago. Sobre ambas temáticas han sido múltiples los artículos publicados recientemente, por lo que en este me centraré únicamente en el Estatuto de Autonomía y su referencia a Canarias como región ultraperiférica (RUP).

El nuevo Estatuto de Autonomía contiene, obviamente, múltiples referencias a la condición de región ultraperiférica y a las consecuencias que de ello se derivan.

Sorprende que el Estatuto de Autonomía hasta ahora en vigor contenga dos veces la expresión "región ultraperiférica", sobre todo si tenemos en cuenta que es un texto aprobado en el año 1982.

De hecho, generalmente se admite que el concepto y la expresión región "ultraperiférica" fue utilizado por primera vez en octubre de 1987, con ocasión de la Asamblea General de la Conferencia de las Regiones Periféricas Marítimas celebrada en la isla francesa de La Reunión, por el entonces presidente de Azores, el señor Mota Amaral.

Y de hecho, la explicación es que las dos referencias que contiene el Estatuto de Autonomía vigente hasta el momento, en sus artículos 38.3 y 46.2, fueron introducidas casi 15 años después de su aprobación inicial, con ocasión de la modificación del Estatuto operada por la Ley Orgánica 4/1996 de 30 de diciembre de 1996.

La primera de esas menciones, en el artículo 38.3, se refiere a la posibilidad para el Gobierno de Canarias de solicitar del Gobierno del Estado la celebración de tratados o convenios internacionales en materia de interés para nuestro Archipiélago y, en especial, los derivados de su situación geográfica como "región insular ultraperiférica".

La segunda mención, mucho más explícita, diríamos incluso que mucho más actual, se recoge en el artículo 46.2, que trata del REF de Canarias, donde se señala que "dicho régimen económico y fiscal incorpora a su contenido los principios y normas aplicables como consecuencia del reconocimiento de Canarias como región ultraperiférica de la Unión Europea, con las modulaciones y derogaciones que permitan paliar las características estructurales permanentes que dificultan su desarrollo".

Se trata, ni más ni menos, que del mismo principio que se introduce ahora, después de 24 años, en el artículo 3 de la Ley 19/1994, de modificación del REF de Canarias.

Frente a las dos menciones a la palabra "ultraperiférica" que contiene el Estatuto de Autonomía hasta ahora en vigor, el nuevo Estatuto de Autonomía la utiliza hasta en 15 ocasiones y de manera mucho más sustantiva.

Destaca, en este sentido, y en primer lugar, la introducción de un nuevo artículo 3, bajo el título de "Lejanía, insularidad y ultraperiferia", que afirma, a modo de principio general, que como consecuencia de la condición ultraperiférica de Canarias los poderes públicos adaptarán y modularán, cuando sea preciso, sus políticas y actuaciones legislativas y reglamentarias, así como sus decisiones financieras y presupuestarias, señalando de manera no limitativa ni exhaustiva, a imagen y semejanza de lo que hace el propio artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, una serie de sectores en los que aplicar dicho principio.

Principio de modulación que, de nuevo, se refuerza en el artículo 101, que señala que "la normativa que dicte el Estado en el ejercicio de sus competencias, sean exclusivas o compartidas, tendrá en cuenta las singularidades derivadas del carácter ultraperiférico de Canarias".

Un principio que también alcanza, como señala el artículo 3, a las decisiones financieras y presupuestarias. Así, señala el artículo 166.2 del nuevo Estatuto de Autonomía que "el régimen económico y fiscal de Canarias se basa en la libertad comercial de importación y exportación, en la no aplicación de monopolios, en las franquicias fiscales estatales sobre el consumo, y en una política fiscal diferenciada y con una imposición indirecta singular, que se deriva del reconocimiento de las Islas Canarias como región ultraperiférica en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea."

Por su parte, el nuevo artículo 177 introduce, asimismo, un concepto novedoso en el derecho positivo español que es el de la compensación por parte del Estado, en forma de asignaciones complementarias consignadas en los presupuestos generales del Estado, de los sobrecostes derivados de la condición ultraperiférica.

Es la primera vez que aparece esta noción, la de "sobrecoste", ampliamente recogida y reconocida en la literatura europea, que es la declinación económica del concepto jurídico de ultraperiferia y que permite fundamentar y justificar la proporcionalidad de las ayudas de funcionamiento vigentes en Canarias, incluidas las de carácter fiscal (como el AIEM, el artículo 26, parte de la RIC, parte de la DIC, o la ZEC).

Por último, mencionar dos importantes novedades en el nuevo Estatuto de Autonomía en cuanto a competencias materiales en el ámbito de la gestión de fondos europeos, recogidas en el artículo 175.

En primer lugar, en el ámbito de la gestión de los fondos europeos destinados a Canarias (FEDER, FSE, FEADER, FEMP), respecto a los que señala el nuevo artículo 175 que "corresponde en exclusiva a la Comunidad Autónoma de Canarias la gestión, ejecución, y en su caso, la planificación", "en especial de aquellos aprobados en aplicación de criterios de convergencia o derivados de la condición ultraperiférica de Canarias". Esto podría llevar a importantes cambios en el sistema actual, en el que el Estado se reserva importantes competencias de gestión (por ejemplo, es el Estado el que actúa de Autoridad de Gestión del Programa Operativo Regional del FEDER-Canarias) e incluso de planificación y ejecución (por ejemplo, asignación específica RUP del FEDER, gestionada por el Estado en un 50%, o incluso los programas plurirregionales).

En segundo lugar, por lo que se refiere a la gestión del programa POSEI, y concretamente del Régimen Específico de Abastecimiento (REA), respecto al que el artículo 175.2 atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva de la "gestión del registro único de operadores del REA", que es asimismo actualmente, y desde los inicios del REA en 1992, una gestión compartida por el Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias, si bien la diferencia entre "gestión del registro" y "emisión de certificados de ayuda" (que no se menciona) puede dar lugar a distintas interpretaciones.

Por lo que se refiere a la participación de la Comunidad Autónoma de Canarias en los asuntos europeos, la parte más institucional, el nuevo Estatuto de Autonomía contiene un Título VII dedicado a "las relaciones institucionales y acción exterior de la Comunidad Autónoma de Canarias", con diversos artículos referidos a las relaciones con la Unión Europea, la aplicación del Derecho de la UE, la información y participación en los Tratados internacionales y las actuaciones ante el Tribunal de Justicia de la UE.

Cabe destacar, en primer lugar, en este Título VII, un capítulo destinado a las relaciones interadministrativas, en el que se trata específicamente, a diferencia del Estatuto existente hasta ahora, sobre la Comisión Bilateral de Cooperación Canarias-Estado, que, se señala, podrá tratar en particular sobre: "b) el seguimiento de la política europea para garantizar la efectividad de la participación de Canarias en los asuntos de la Unión Europea, en particular en la formación de la posición del Estado con relación al diseño y aplicación de las políticas comunes comunitarias y de las normas con incidencia directa en el régimen económico y fiscal de Canarias".

Es decir, que a partir de ahora queda consagrada en el Estatuto la existencia y formalización de la Comisión Bilateral Canarias-Estado para asuntos europeos.

El capítulo II del Título VII del nuevo Estatuto se dedica a la "Acción Exterior de Canarias", con cuatro artículos (196 a 199) dedicados a las relaciones con la Unión Europea.

Desde el punto de vista del contenido, aparte de un lenguaje más imperativo y positivo ("participará" en vez de "podrá participar"), pocas novedades, más allá de formalizar situaciones que ya se vienen produciendo desde hace años en la práctica, como es la implicación de la Comunidad Autónoma de Canarias cuando se tratan asuntos que le afectan directa e individualmente como RUP de la Unión Europea. No olvidemos, en este sentido, por ejemplo, la figura del consejero para asuntos ultraperiféricos de la REPER, que participa en todos los grupos de trabajo del Consejo en los que se tratan asuntos específicos de las RUP y que tiene interlocución directa para los asuntos de Canarias con los servicios de la Comisión Europea.

Finalmente, hay dos novedades en el nuevo Estatuto respecto al anterior en cuanto a la participación "institucional" de Canarias en los asuntos europeos.

Así, en primer lugar, la afirmación de la presencia de Canarias como sujeto internacional "en las organizaciones internacionales que admitan la presencia de las regiones de la Unión Europea y de entidades políticas no estatales", que es una formulación amplia que no se restringe al ámbito de la UE pero que, obviamente, también la incluye (donde ya existen ejemplos, como la Conferencia de Regiones Periféricas Marítimas) y, en segundo lugar, la posibilidad de que el Gobierno de Canarias pueda instar al Gobierno del Estado a iniciar acciones ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que vendría a intentar paliar la falta de legitimación activa de las entidades subestatales, y que por el momento es solo una posibilidad teórica.

En definitiva, la articulación legal (constitucional y estatutaria) de la participación autonómica en los asuntos europeos era y es manifiestamente mejorable -y, en este sentido, el nuevo Estatuto de Autonomía cubre una laguna jurídico-formal cuya actualización era sin duda necesaria- pero hasta el momento, y en mi opinión, al menos en el caso de Canarias, dicha carencia ha podido ser suplida de manera muy satisfactoria con el diálogo político y técnico y con el cumplimiento leal de los compromisos asumidos. Y esperamos que así seguirá siendo tras la aprobación del nuevo Estatuto.

Finalmente, como avance más significativo, el nuevo Estatuto de Autonomía recoge, de manera muy explícita, la condición de Canarias como RUP y las consecuencias que de ello se derivan, singularmente en lo que se refiere al principio de modulación (tanto a nivel de políticas, como a nivel legislativo y reglamentario, e incluso económico, fiscal, financiero y presupuestario), la necesidad de compensación de los sobrecostes, las especificidades en la gestión y la mayor presencia y el tratamiento específico de la Comunidad Autónoma de Canarias en aquellos asuntos que le afectan directa e individualmente.

*Viceconsejero de Economía y

Asuntos Económicos con la Unión Europea del Gobierno de Canarias

ILDEFONSO SOCORRO QUEVEDO*