Criterios
LO ÚLTIMO:
foto del aviso
Luka Modric gana el premio 'The Best' leer
JUAN ROMERO PI, CATEDRÁTICO DE DERECHO FISCAL (EU)

La madre de todas las reformas: el nuevo REF de 1991

1/mar/15 1:47 AM
Edición impresa

La piedra en el camino con la que tropezó el REF de 1972, él que había enterrado a los puertos francos canarios nacidos en 1852, fue la Comunidad Europea (CE). La reforma del REF de 1991-1994 puso "patas arriba" al de 1972, lo liquidó y lo enterró sin ningún miramiento. Tal reforma se abordó a través de dos leyes: la Ley 20/1991, de 7 de junio y, tres años más tarde, la Ley 19/1994, de 6 de julio, unos años después del ingreso en la CE. Hoy comentamos la Ley 20/1991.

En el plano interno español la reforma se fundamentó en las bases que surgieron de las negociaciones que llevaron a cabo los representantes de la Administración del Estado, de la Comunidad Autónoma y de los cabildos insulares. No se incluyó disposición alguna en relación al Impuesto sobre Combustibles derivados del Petróleo, establecido por Canarias, por la Ley 5/1986, de 28 de Julio, ni tampoco a los Impuestos Especiales de naturaleza estatal.

¿Cómo se desarrolló la reforma?

En el momento de la adhesión del Reino de España a la Comunidad, el principio adoptado con respecto a las islas Canarias fue el de la aplicación a éstas del conjunto de las disposiciones de los Tratados y, por consiguiente, de las políticas desarrolladas con base en los mismos (especialmente las políticas regional y social, de competencia y transporte, la libertad de establecimiento, la circulación de servicios...), bajo la reserva de importantes derogaciones formuladas en el Acta de Adhesión y en particular en el Protocolo número 2.

Estas derogaciones pueden resumirse así: El territorio aduanero de la Comunidad no comprendía las islas Canarias; los actos relativos a la política comercial, ligados a la importación y exportación de mercancías, no eran tampoco aplicables en las Islas; la política agrícola común (PAC) y la política común de pesca (PCP) se aplicaba de forma limitada y no se aplicaba en Canarias el sistema común del IVA y se debía proceder, también, a desmantelar de forma progresiva el arbitrio tarifa general creado en 1972, en espera de su supresión el 1-1-1993.

Con respecto a los problemas planteados se entabló una profunda reflexión en las diversas instituciones canarias; esta reflexión motivó la resolución de 21 de diciembre 1989 del Parlamento de Canarias a través de la cual se pronunció a favor de una mayor integración de Canarias en la Comunidad mediante una aplicación apropiada de la PAC, la PPC y, «en la medida necesaria», de la política comercial y de la legislación aduanera comunitaria.

Para no tener que proceder a una modificación formal del Acta de Adhesión, asunto más que complejo, se previó en su artículo 25, párrafo 4, una cláusula de revisión del régimen canario, y a ella se recurrió.

El 2 de febrero de 1990 la Comisión sometió a consideración de las autoridades españolas un informe que, posteriormente, el 13 de julio, fue enviado al Parlamento europeo y al Consejo. En materia fiscal se indicaba que deberían buscarse soluciones que permitiesen el mantenimiento de una fiscalidad indirecta especial en las islas Canarias, haciéndola compatible con las disposiciones del Acuerdo y obligaciones resultantes de una integración progresiva.

Así, España solicitó a la Comisión la formulación de una propuesta tendente a la intensificación de la integración de Canarias en la Comunidad en los ámbitos de la PAC, la PPC, la unión aduanera y la política comercial común. La solicitud de las autoridades españolas no solo estaba justificada por el deseo de intensificar la integración de las Islas en la Comunidad, sino también por la búsqueda de nuevas fórmulas que permitieran la resolución de los problemas económicos causados por el desmantelamiento progresivo de las fuentes locales de financiación: los arbitrios.

Por consiguiente, es en este marco combinado donde conviene estudiar la reforma del REF: como introducción de una fiscalidad de integración en la Comunidad y como fuente de financiación local.

Como consecuencia, en abril 1990 se firmó un «acuerdo-base» tendente a la reforma del régimen económico y fiscal, relacionando de esta reforma al Gobierno español la Comunidad Autónoma y los cabildos. Este «acuerdo-base» descansaba en los siguientes elementos:

a) La instauración de un arbitrio sobre la producción y la importación (APIM), del cual estaría exenta, provisionalmente, la producción interior.

A partir de la instauración del arbitrio mencionado, se aboliría definitivamente el arbitrio «tarifa general» a la entrada de mercancías.

b) Se mantendría el arbitrio "tarifa especial" a la entrada de mercancías de acuerdo con las condiciones previstas en el artículo 6.° del Protocolo número 2 del Tratado de Adhesión.

c) Se instauraría un impuesto general indirecto (IGIC) que racionalizase, simplificase y uniformase el sistema de imposición indirecta basado en el Impuesto sobre el Tráfico de las Empresas (ITE) y en el arbitrio sobre el lujo conservando, no obstante, las particularidades del régimen fiscal tradicional de las Islas de forma compatible con la intensificación de su integración en las políticas de la Comunidad Europea.

d) Las medidas de reestructuración contendrían los ajustes económicos necesarios para que ninguna de las tres administraciones implicadas tuviesen una disminución de ingresos en comparación con los obtenidos en esos momentos. Por consiguiente, la pérdida de ingresos del Estado a causa de la transformación del impuesto sobre el tráfico de las empresas en el Impuesto General Indirecto Canario, sería compensada mediante la deducción de la participación de la Comunidad Autónoma de Canarias en los ingresos del Estado.

La Comisión Europea tomó nota, en sentido favorable, de los objetivos de la reforma, especialmente en lo que se refería a los aspectos fiscales del nuevo REF y, con posterioridad, tras el envío de esta propuesta al Consejo con fecha 20 de febrero de 1991, la misma se convirtió en el fundamento jurídico, contenido en el Reglamento (CEE) Nº 1911/91 del Consejo de 26 de junio de 1991, relativo a la aplicación de las disposiciones del Derecho Comunitario en las islas Canarias. En aplicación del principio de subsidiaridad, la Comisión dejó a las autoridades españolas la tarea de estipular el régimen económico y fiscal.

En resumen, el cuadro de la imposición que se creó de acuerdo con lo tratado con la Comisión, quedó de la siguiente forma: el Arbitrio a la Producción e Importación de Mercancías, sustituido posteriormente por el Arbitrio Importación y Entrega de Mercancías, que sustituyó a la Tarifa General del Arbitrio; se mantuvo la Tarifa Especial del Arbitrio y el Impuesto General Indirecto Canario que sustituyó al Impuesto General sobre el Tráfico de Empresas y al Impuesto sobre el Lujo.

El reparto de competencias entre las distintas Administraciones públicas se estableció de la siguiente forma:

- Al Estado le correspondía la competencia legislativa total de los nuevos tributos: competencia legislativa y reglamentaria de desarrollo, aunque esto último con informe previo de la Comunidad Autónoma.

- La Comunidad regularía reglamentariamente, de acuerdo con las normas estatales, la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los nuevos tributos, teniendo iniciativa para proponer las modificaciones de los tipos impositivos a realizar a través de la Ley de Presupuestos Generales de cada año.

- Las corporaciones locales canarias fueron titulares de los rendimientos obtenidos por el Arbitrio Insular a la Entrada de Mercancías y por la Tarifa Especial, mientras ésta estuviese vigente.

- La Comunidad Autónoma y las corporaciones locales canarias eran cotitulares en las proporciones que se determinan, de los rendimientos obtenidos por la aplicación del nuevo IGIC.

- Se diseña un sistema de incentivos fiscales a la inversión en Canarias en el que se homologó su regulación con el resto del territorio nacional, pero que conserva la peculiaridad existente hasta ahora con el establecimiento de un período transitorio que permita a las empresas y empresarios que han llevado a cabo dotaciones al Fondo de Previsión para Inversiones efectuar la materialización de dichas dotaciones en beneficio de la economía canaria.

Toda reforma tiene puntos positivos y negativos, luces y sombras... ¿Cómo valorar la reforma de 1991?

Desde un punto de vista técnico, la reforma supuso un paso muy positivo en el camino de racionalización y modernización del sistema tributario "canario" y, desde luego, supuso la creación de la potente estructura de la que se dotó la administración económica del Gobierno regional. Así se publica el Decreto 230/1991, de septiembre, por el que se aprobó el Reglamento Orgánico de la Consejería de Economía y Hacienda, cuya exposición de motivos indica como causa de la reforma orgánica la publicación de la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias. Desde el punto de vista de la recaudación se cumplieron con creces los objetivos, solamente de IGIC, que es el impuesto "canario" más recaudador, en 2014 se recaudó 1.110.288 de ?, cantidad nada desdeñable, máxime si se compara con la recaudación de IRPF que fue de 1.525.289 ? en ese año, según datos de la Agencia Tributaria Canaria.

En la parte de negativa de la reforma hay que indicar que supuso un incremento de la presión fiscal (Presión Fiscal = Recaudación Tributaria/Producto Interior Bruto) y la pérdida de la "soberanía fiscal" sobre el REF, cuyas futuras modificaciones, a partir de 1992, han dependido del "placet" de Bruselas, cosa que, como se verá, tuvo, en particular, consecuencias nefastas para la Zona Especial Canaria (ZEC).

En un trabajo dedicado a medir la presión fiscal en Canarias que realicé en 1994 por encargo de la CEOE, viene a establecer que la presión fiscal había aumentado en Canarias más de siete puntos porcentuales entre los años 1982 y 1994, creciendo desde el 14,1% hasta el 21,7%. La situación hoy es equivalente a la medida en 1994, con una ligera tendencia al aumento. La presión fiscal en España se sitúa alrededor de 33% y en Canarias alrededor del 23%. Pero en el año 1991 el dilema que se presentaba no era si se subía o no la presión fiscal, era: ¿Reforma del REF o entrada en la CE? To be or not to be. Esa era la cuestión.

JUAN ROMERO PI, CATEDRÁTICO DE DERECHO FISCAL (EU)